刘建¹     王磊²

1.中国共产党呼和浩特市委员会党校  内蒙古呼和浩特 010010

2.内蒙古自治区人民检察院  内蒙古呼和浩特  010010

摘要：市场交易的商品房中，房改房在市场流转，其产权登记制度与商品房产权登记制度相同，但房改房来源于房改制度，作为职工公产房买断后不动产登记机关办理转移登记的产物其不动产登记有其特殊性。其特殊性就产生了房改房的物权保护的特殊性。房改房交易手续报到不动产登记部门后，不动产登记部门根据登记管理办法进行审查确权。但是，因为房改房买断过程中容易产生错误，造成不动产登记簿登记的名义权利人与实际权利人不一致，而实际权利人是否是行政诉讼中的利害关系人，决定实际权利人是否可以通过行政诉讼来保护自己的权利，本文通过具体案例来探讨房改房物权保护的争议。

关键词：市场经济；房改房；利害关系人；物权保护

中图分类号：F293.31  文献识别码：A   文章编号：1673-5889（2020）09-0000-02

房改房又称已购公产房，也有的地方叫职工买断公房。其政策依据来自于如下两个文件的规定：“ 第一个文件时间是1994年7月，国务院针对公有住房向市场化转型发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》。确立房改房工作的目标是：“要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；”1998年7月3日，国务院又发布了一个文件，文件名称为《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》。通知对各地房改房政策落实提出了要求。具体是要求要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化来作相适应的房改房政策。完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。”城镇职工开始根据国家和县级以上地方人民政府有关城镇住房制度改革政策按照成本价或者标准价购买已建公有住房。按照价格不同，拥有部分产权或全部产权。部分产权房屋一般在几年后，补交一部分钱归职工个人所有。房改房的售价不参考市场价格，是以成本价出售。职工签订公产房购买合同缴纳购房款后，按当时政策取得部分产权或全部产权。但是，随着物权法的出台，已购共有住房开始换发统一不动产权证书后，不动产登记机构因错误登记产生了一系列行政诉讼。而实践中，部分法院对撤销房改房不动产登记的行政诉讼原告是否是利害关人的把握尺度不一，甚至以部分原告不具有利害关系驳回原告起诉。所以，房改房作为我国城镇住房由从前的单位分配转化为市场经济的一项过渡政策，在物权保护发生争议中，房改房原告是否具有行政诉讼意义上的利害关系事关公民财产权利，有必要界定清楚。本文中就对房改房物权保护的争议焦点问题进行探讨。

一、市场经济中房改房市场交易现状概述

（一）按同时期政策对房改房的分类。房改房分折价房及全价房两种。住房制度改革起始于1980年邓小平关于住房问题的讲话，邓小平说：“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。所以，1981年第一次出售公有住房时，存在折价或全价方式购买；1990年以后第二次出售时，购房人一般全额支付房价。我们通常可根据《房地产权证》的记载内容判别其所属类别，在房屋所有权来源项目栏或备注栏，折价房改房会记载“折价购买”，全价房改房会记载“全价购买”或“半价售房”的内容。“房改房”的特点是地段配套完善，缺点是产权过户存在复杂性。究其原因，主要在于市场经济条件下的房改房的市场交易有其特殊性。

（二）市场交易价格反映“房改房”产权。市场上的“房改房”一是完全产权，二是部分产权。当年职工买断承租的公产房时，有市场价、成本价和标准价三种选择，当年按市场价购房的，产权完全归购房者所有，交易比照商品房；选择成本价购房，一般产权归个人，但5年后过户，而且要补交土地出让金；职工按标准价购房的，拥有部分产权，比例不一。此种房屋交易，应先补足标准价和成本价之间的差价。不同的产权对应着不同的市场交易价格。

（三）房改房实际房龄难以确定。“房改房”的房龄在土地证上没有标示土地明确的使用年限，在流转后发新的房本时缴纳土地出让金后，会重缴纳土地出让金之日重新计算70年产权，所以，已购公有住房的房龄从产权证上难以确定。一般来说，了解房改房的真实房龄需要到不动产交易中心去查询交易房屋的原始档案，从档案中能确定实际房龄。但实际中，不同地方查询难度不一致。

（四）房改房交易发生争议后的解决机制。房改房不动产权属发生争议后，一般可以通过不动产登记机构的变更登记、异议登记来维护真实不动产权利人的物权。在不动产机关经过询问相关权利人不同意变更登记后，不动产机关可以按争议当事人申请进行异议登记。在异议登记后，不动产权利争议当事人还可向人民法院提起民事诉讼来解决因买卖合同、继承、婚姻等不动产登记纠的纷基础民事关系，待人民发院生效民事判决后，再依据判决书请求不动产登记机关变更登记。另外通过不动产确权的民事诉讼也是不动产登记纠纷的主要渠道。当前，通过行政诉讼要求撤销不动产登记的纠纷解决渠道因为房改房的特殊性而存在不同的法律争议。其焦点在于房改房转移不动产登记利害关系人的概念存在法律空白。

二、市场经济中房改房物权保护的争议焦点----请求撤销不动产变更登记的利害关系人概念的法律空白

当前对房改房不动产登记错误中的行政诉讼利害关系人的判定目前没有明确的法律、法规。虽然然对不动产登记中利害关系人的界定目前行政法、行政诉讼法司法解释，物权法、物权法的司法解释也都有相关的规定，但都没有统一的表述。比如《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第一条：“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”第四条就规定了有四种情形下，债务人在办理房屋转移登记时，债权人可以作为利害关系人起诉。其他情况下债权人对债务人转移房屋登记行为不可以作为利害关系人提起行政诉讼。四种情形分别为如下：第一种情形，如果债务人向债权人履行的债务标的物就是房屋，且该房屋已经在不动产登记部门办理了预告登记的情形。第二种情形强调了房屋的抵押权人和债权人是同一人，抵押人和债务人是同一人情况下，且房屋转移登记未经债权人同意时，债权人可以作为房屋转移登记的利害关系人提起行政诉讼。第三种情形时，债权人已经申请人民法院强制执行，且人民法院原已经依法要求产权登记机构协助强制执行情况下，债务人仍然办理了房屋转移登记。第四种情形是房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的，办理房屋转移登记。”而《中华人民共和国行政诉讼法》司法解释对行政诉讼利害关系人也进行定义。解释第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第十二条以列举方式对与行政行为有利害关系进行了界定，但陷入了循环解释的局面。比如第六款“其他与行政行为有利害关系的情形” 。用利害关系来解释解释利害关系，无限循环定义。物权法在第十九条使用了利害关系人的概念：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。”从上述法律来看，现有法律规定对利害关系人概念的内涵、外延表述均不相同，且存在解释不清的现象。通过本文检索现行法律后，发现对于当前市场上大量存量并且产于交易的房改房而言，一旦发生物权设立、变更登记的纠纷提起行政诉讼均参照上述法律、法规中对利害关系人的界定。而上述法律条文中关于房改房错误登记后撤销登记行为的行政诉讼的利害关系人的概念目前还没有法律、司法解释来进行表述。这一现象造成了房改房物权登记纠纷的行政诉讼渠道并不通常，不同法院不同理解，不同判决，严重不利于房改房利害关系人通过行政诉讼渠道解决争议纠纷。

三、实践中房改房物权保护的争议焦点-----请求撤销不动产变更登记的利害关系人的认定争议

实践中，人民法院一般参照行政诉讼法司法解释中利害关系人的概念对撤销房改房不动产登记中错误中的行政诉讼利害关系人进行界定，但是房改房因为历史原因造成他的物权设立并不完全和开放商开发的商品房的物权设立相一致，物权法在2007年10月1日生效，而房改房的交易和物权设立是在1994年和2007年之前大量发生。房改房物权设立按当时的民法通则和政策基本上是签订合同后由当时的产权单位自己制发一个产权证（绝大多数是由单位与职工共有产权的产权证），那么在2007年10月1日物权法生效后，大部分房改房开始换发不动产登记机关换发的产权证。那么，就产生了一个问题，物权法生效前产权单位依据政策自己制发的产权证是否属于设立了物权？拥有这种产权证的房改房购买者是物权人还是债权人？以呼和浩特市为例，在该市回民区法院办理的一起房改房错误登记诉讼的裁定书中看到了这样的表述：经审理查明1993年7月8日包某与内蒙古自治区第一建筑公司鉴定了购房合同，第一建筑公司1996年7月22日为包某发放了内一建房子第0302号房屋所有权证，本院认为包某取得了债权权益。那么在这个案件中，法院对物权法生效前房改房的物权设立采取了物权法的相关规定，否认了房改房产权单位制发的职工房屋产权证的物权效力。在包头市某法院的相关判例中，也出现了类似的认定。但是，本文认为房改房产权单位制发的职工房屋产权证在物权法生效前是具备物权设定效力的，不是房改房购买合同的债权凭证。物权法对生效前的物权设立行为是不发生法律效力的，物权法生效前的物权设立行为依据当时的法律和政策。《民法通则》（1987年1月1日生效）第六条：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）二十一条第三款之规定“职工以标准价购买的住房，拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，可以继承。”和1998《内蒙古自治区已售公有住房清理规范办法》第三条之规定“1988年2月25日至1993年12月31日，各地按标准价或按标准价折扣出售的各类公有住房均须按照售房当年的标准价占成本价的比重明确购房人拥有的产权比例;购房人按成本价补足房价款后，原购住房产权归个人所有。”包某自交付房款购买之日起就已经取得房屋的所有权而不是债权。

所以，本文认为房改房合同签订后，职工领取了产权单位的产权证的，当然属于完成了物权设立。作为房改房的物权所有人在行政诉讼中，提出的房改房请求撤销不动产变更登记的诉讼请求案件中，利害关系人的认定当然包括从但单位购买房改房的职工本人，因为作为房屋的物权所有人他的合法利益必然受到行政机关错误登记行为的侵犯。

综上，房改房的产权更正登记及要求撤销房改房产权错误登记的行政诉讼中的利害关系人应当包括不动产登记簿记载的权利人，但是也应该包括初次与产权单位签订房改房合同的职工购买者，对房改房这一特殊历史时期的房屋的产权设立的特点要依据当时的法律和政策来认定。

参考文献：

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[3]刘璐,高圣平.解释论视野下的不动产登记错误的司法救济———从民事诉讼和行政诉讼交错的视角[J].海南大学学报人文社会科学版,2011(6).