马雪瑞 万冬君 北京建筑大学

基金项目：教育部人文社科青年基金项目（市域城乡基础设施建设一体化管理体系研究）本研究由北京建筑大学研究生创新项目资助，项目号：PG2018080。

摘要：我国是发展中大国，互联网时代的迅速发展推动了城市化进程的不断加快。而城市化过程中农村地区基础设施薄弱、城乡基础设施建设差距较大的问题逐步凸显。本文选取德国和韩国为例，对其城市化进程及对农村基础设施建设的发展历程加以分析，为我国城乡基础设施建设一体化提供建设思路。

关键词：城市化；农村基础设施；城乡基础设施一体化

 改革开放以来，城市基础设施建设取得了较好的成绩，我国城市化进程不断加快；与此同时，城市化中的城乡二元结构所带来的问题也不断凸显。青壮年劳动力外出打工、农村人口比例失调等原因导致一些农村地区生产力下降，地区发展动力不足。这些地区的基础设施建设往往被忽略，成为我国城乡一体化及三农问题中的关键部分。

尽管中央财政对农村经费的投入在增加，但从总体上看，农村基础设施的供给数量和质量依然不足，供需结构也存在不均衡的现象，建设与发展仍然处于较低的水平。典型问题包括：（1）农田水利设施建设滞后，灌溉效率低。（2）交通基础设施不发达，道路状况差。（3）供水设施普遍落后，饮水安全问题突出。此外，农村供电设施、农村环卫设施、农村绿化、农村排水设施及污水处理设施、农村通信基础设施等，均处于较低的发展水平；教育、人文等更显著落后。

德国在城市化的前期过程中具有发展速度大城市最快、中等城市次之的特点，且这种差异与各地工业发展水平有关。我国目前城市及城市化发展具有大城市最快、小城市最慢的特点，且这种差异与各地的资源及互联网行业发展有关，与德国发展背景有一定相似之处，因此选取德国为参考国家。

韩国在第二次世界大战后经济十分萧条，城市发展起点较低，且处于战后状态；后开始了改善农村基础设施的新村运动。我国在抗日战争胜利后，国家经济发展水平与韩国有一些相似之处，且韩国的新村运动借鉴意义较高，因此选取韩国为参考国家。

一、德国

（一）德国城乡一体化发展概况

19世纪中期，工业革命的兴起促进了德国的工业化发展，城市化的进程由此拉开序幕。学术界普遍认为德国的城市化进程分为三个阶段：

第一阶段（1815-1840）：是城市化兴起的准备阶段。这一阶段的农村人口大于城市居民，工业化的发展推动了城市的发展，进而带动了农村劳动力人口向城市的转移，又进一步推动了城市各产业的发展；与此同时，一些大中城市已经初具规模，有一定的文化、商业发展基础，成为德国城市化的开端。

第二阶段（1840-1871）：德国城市迅速发展的阶段。这一阶段的德国西部城市发展较快，经过前一阶段的准备，城市化的新面貌已经出现，城市已经成为工商业集中的地区；快速发展的工业进一步吸引农村人口的转移，城市化进程加快。

第三阶段（1871年德国建立至第一次世界大战前）：是德国城市化极大繁荣和发展的时期。这一阶段各省城市均已有较大的发展，人口迅速增加，有一部分城市的人口已经超过10万。很多城市根据自身发展的需要，将城市划为工厂区、住宅区、商业区等。

在德国城市化发展的过程中，人口城市化率虽然很高，但大部分人口都定居在中小城市；大城市发展迅速，但人口集中度低，人口分布较为均匀；各个城市都有其自身的发展特点和优势，并善于将自身优势发展成为城市的支柱产业。受民族背景影响，无论是城市还是乡村，德国都重视资源的节约利用，重视可持续发展的思想，注意自然景观的保护，这也使得德国拥有美丽的乡村田园风光。在城市规划方面，德国联邦政府交通建设部的常务副部长固定从事专业的规划建设管理，不因执政党的选举更迭而更换，因此对国家的整体发展建设能有持续长远的目标和策略，这一点难能可贵。城市规划是城市发展的风向标，只有好的规划，才能有好的发展方向；而具有可持续性的、长远发展眼光的发展规划，才能为城市发展提供好的发展目标。

德国经过几十年的城市化发展，交通网络建设逐渐完善，进入20世纪90年代后，很多城市居民选择搬到郊区居住，加之新生儿出生率的下降，造成了德国城市人口的大量流失，形成了逆城市化现象。进入新世纪后，德国人口又出现了从落后地区到发达地区、由农村到城市流动的趋势，开始了“再城市化”过程。

（二）德国乡村基础设施建设概况

在发展工业的同时，德国也注重城市和乡村的基础设施建设，尽量缩小城乡差距。1954年，西德政府颁布的《土地整理法》即旨在保证农村地区农业和林业经济的稳定发展，为土地归并整理创造条件；许多地区的乡镇出台村庄更新计划，将村庄建设重点放在新村建设和完善基础设施两个方面。即使是在几千人的小城镇，教育、医疗、交通等基础设施和公共产品服务供给也非常完善，一改乡村给人贫穷落后的既往印象。

后期的德国村庄更新的重点则主要放在环保和生态、可持续发展理念等方面，与城市规划理念相一致；在乡村建设方面对自然资源的保护尤为重视，因此其基础设施建设除满足人的需求外，均是尽量在不破坏自然条件的情况下进行建设；且基础设施的建设处处体现“以人为本”的理念，充分考虑和满足居民的各种需求，大到银行、商店等设置，小到休闲椅、公厕、残疾人无障碍通道等，都在规划布局中。即使是上百年历史的老房屋，也都安装了现代化的卫生设备和供暖设施。农村地区的生态、文化、旅游和休闲价值都被提到与经济价值同等重要的高度上。这种对村庄循序渐进的发展步骤使德国村庄的活力和特色得以保持。

二、韩国

（一）韩国的城乡一体化发展概况

韩国曾经是世界上最贫困、最落后的国家之一，其城市化进程可追溯到20世纪30年代。在朝鲜战争结束前，韩国处于非正常的城市化进程中，农村人口向城市的转移主要是由于战争导致的移民；在经历了第二次世界大战中日本的殖民统治后，经济有所发展，但随后的朝鲜战争又对经济产生了较多的负面影响；直至朝鲜战争结束，韩国的各方面发展才逐渐开始恢复，此时的韩国经济及社会各方面都处于萧条和落后状态。在1953年朝鲜战争休战以后到1960年以前，韩国国内城市尚未形成产业化发展，城市化主要表现为农村人口向城市的大批涌入。1960年以后，由于真正意义上的近代化和工业化开始推进，城市化率迅速增长，由1960年的28%增长到1966年的33.6%。

1962年到1971年间，韩国政府实施了恢复经济的两个五年计划。

第一个五年计划以推进工业化为中心，大力发展电力、煤炭等资源，同时也加大了在行政和企业方面对公共服务的投入。第一个五年计划结束后，工业生产的目标基本得以实现，国家的经济增长率也得到了提高，经济结构有所改变；但由于对农业发展没有足够的重视，导致工业和农业发展严重失调，农村和城市发展不均衡，城乡差距加大，农村劳动力涌向城市。由此带来了诸多发展及资源配置的问题。城市人口负担日益加重，交通、医疗、教育等多方面资源供不应求；农村劳动力流失导致人口结构失衡，人口老龄化程度日益加重，农业发展动力下降，进一步加大城乡差距的两极分化。

第二个五年计划以发展重工业为中心，大力发展钢铁、机械，扶持出口工业，是韩国工业化的重要阶段；农业发展受第一个五年计划的影响，在此期间呈现出衰退现象，发展速度较第一个五年计划降低2.8%。两个五年计划的实行使工业的发展产生了巨大的变化，使国家的产业结构得到优化；但同时，农村的生产力水平仍然处于落后状态。为了改善这一现状，1971年，韩国政府针对农村开展了新村运动。

（二）韩国新村运动

新村运动概括起来，主要包括三大内容：改善居住环境、扩大农民收入、树立农村的新风尚。

被讨论最多的新村运动主要发生在1971-1981年，也有学者认为截至到目前，这一运动仍在持续中，本文探讨的新村运动处于1971-1981年间。这一期间的新农村运动可分为三个阶段：

第一阶段（1971-1973）：基础建设阶段。这一阶段的主要目标是改善农民的居住条件，培养新村运动的领导人。政府根据对政府提供的资金和物资的利用效率将农村分为不同的等级，对于建设任务完成好的村庄会提升下一阶段的政府补贴和奖励，这一机制大大提高了农民参与建设的积极性和响应性。

第二阶段（1974-1976）：全面发展阶段。这一阶段的主要目标是对农村产业结构的调整，具体表现为鼓励并引导农民自主改变农产结构；范围由乡村向城镇扩大。

第三阶段（1977-1981）：充分提高阶段。这一阶段的主要目标是进一步缩小城乡差距，着重发展畜牧业和农产品加工业。这一阶段与第四次经济开发五年计划同步。在整个新农村运动中，韩国政府根据当时的发展情况不断确立新的阶段性目标，使发展计划更加贴合实际，更符合不同村落的发展现状。

（三）韩国农村基础设施建设概况

新村运动前，韩国农村基础设施建设极度不完善，农民的生活条件仍然处于落后状态，缺乏经济社会发展的基础条件，农民对未来也缺乏信心。在当时，250万户中大约有80%的农户仍然住在茅草屋中，只有20%的农户家里可以通电，其他农户只能靠煤油灯照明；连接乡村的道路大多没有修通，能通汽车的村落只占60%。在新村运动中，政府从改善公路、改善住房、改善电气化、改善生活用水等方面对韩国农村进行建设，使得韩国农村的基础设施建设水平有了相当大的提高。改造过程中，政府先确定若干备选建设项目，包括屋顶改造、道路硬化、铺设自来水管道等，由村民讨论并选择需要优先建设的项目；项目获得县级政府的批准后，政府直接向农民配发钢筋、水泥等建筑材料，并给予资金支持和基础设施建设方面的指导。

经过十一年的新村运动，韩国农村地区发生了巨大的变化，农村基础设施建设取得了巨大的成就。到1975年，全国基本实现村村通车；到1982年底，除远离大陆的部分岛屿外，韩国所有村庄都实现了通电，住房也均为瓦房或铁片屋顶房，给水设施、农村交通设施等基础设施建设水平也有了极大的提高，生活环境得到极大改善，农业生产发展基础明显提升。

三、对我国城乡基础设施一体化的启示

（一）建设标准共性一致，个性定制

城市化进程中造成城乡差异的一个重要原因即为城乡之间资源的不均衡，城市的就业、教育、医疗等资源的丰富程度均高于农村；直到今天，城乡差异化的发展思想仍然根深蒂固于许多方面。因此除了在行动上有所改变，在建设思想方面也应当对农村和城市一视同仁，真正做到消除城乡差异，使城乡发展一体化。在建设行动方面，参考德国发展经验，在具有共性的基础设施建设方面采用与城市统一的标准，不但可以惠及广大农民，实现资源的合理分配，还可以提高农村自身竞争力和吸引力，在一定程度上降低劳动力人口向城市的转移，更好地促进农村自身发展和建设。

而在具有个性的基础设施上可以根据具体地区具体规划。例如当前处于起步阶段的特色小镇或田园综合体产业，除了依托于发展地区自身的自然条件外，当地的一些基础设施建设也可采用地区定制，突出地方特色，对新兴产业发展起到促进作用，进一步带动地区发展。

（二）提高农民参与度，切实把握实际需求

目前我国农村的基础设施主要集中在交通、电力、通信等供给市场化程度较高的公共基础设施，而体育健身场所、图书馆、垃圾集中处理设施等基础设施的供给程度较低。这主要是由于政府对农村公共基础设施供给的投资采用项目制的方式，除供给市场化程度较高的公共基础设施外，其他类型的公共基础设施往往很难得到政府资金的扶持，需要农村社区自我供给。

农村基础设施主要服务对象为当地居民，因此可参考韩国新村运动，建立由农民主导的基础设施建设投资决策机制，在决定需要建什么、建多少的问题上提高农民意见占比，切实把握实际需求，由此可提高基础设施建成后的利用效率，真正做到供需平衡，使农村基础设施建设更加精准化、高效化。

（三）资金支持稳定、落到实处

在对我国农户的相关调查中，大部分农户认为政府是农村公共基础设施供给的组织主体，政府的投资比例和责任均大于农民，农户参与筹资的总体意愿并不强烈。基于此，在农村基础设施建设的过程中，各项资金应当足够并及时到位，切实落在项目的建设中；也可以参考韩国新农村运动中的激励机制，提高农村建设积极性。

另一方面，当前基础设施投资市场以PPP形式最为火热，可以通过PPP模式把社会资本引入到农村的基础设施建设当中，从融资方面优化农村基础设施建设过程中由于政府部门间责权划分不明确、财政能力有限等原因引起的建设资金不足的问题。

（四）建立阶段性建设目标，逐步改善现状

基础设施建设是一个浩大的工程，持续时间久，耗费资金量大，往往与地区产业发展密切相关。当前我国农村的基础设施现状多为大而散，甚至有些地方部分基础设施零建设，因此应分阶段规划建设，在每一阶段确立明确的建设目标。例如对于基础设施建设现状水平非常低下的地区，可以首先建设对农民生活帮助最大的农田灌溉水利设施、农村公路、农村用电用水等，以上可以作为第一阶段的建设目标；第二阶段可逐步从生活污水处理、垃圾处理等方面完善，不断提高基础设施建设水平。这种分阶段建设的方式使不足之处更加明确，为后续补充加强建设提供更好的建设基础。

（五）重视对农村基础设施的长远规划

基础设施一旦建成，使用时间长，因此应长远规划建设。例如地下管网的铺设、电路燃气等线路的设计，一旦开始建设，将对农村的家家户户时刻产生着影响。另外，若雨污水管线设计不合理，建成后就无法发挥其应有的效益，此时重建也困难重重，造成资源的浪费。

因此，在规划方面，长远性不可忽视，这点可参考德国的规划机制。以我国许多城市的规划发展为例，往往是在任的领导对任期内城市的规划作出更改批示，而全然不顾以后二十年、五十年甚至一百年的发展规划，致使城市的规划没有整体性和长期持续性（例如城市的堵车，在一定程度上与道路的规划有关），从中暴露的问题也适用于对农村基础设施建设规划的思考。

另外，信息网络的建设也非常重要。互联网时代已经来临，通过信息化建设可提高农民的信息接收量，也可从侧面辅助提高农民在工作和生活中对自身工作发展及对社会的认识，例如对于自家农产品的售卖，可以通过在网上建立相关渠道的方式拓宽业务面和目标客户群体的范围；或者可以通过网络进行远程学习，提高自己的知识及教育水平，对新农村的教育发展起到重要的辅助作用。

（六）建立长效管理机制，维护基础设施的可持续性

农村地区经济、交通等条件较为落后，加之政府监管松弛，缺乏行之有效的监管机制以及足够的监管资金，造成农村基础设施“重建设轻管理”的现状，很多本应收费的项目都是在被无偿使用，维护的资金也是微乎其微。造成许多经济型的基础设施磨损严重，还未使用到其设计年限就已损毁或无法使用。

因此，可引入全过程管理理念，在农村实行一套从投融资、建设到管理全过程的新的基础设施建设机制。可通过在融资方式中引入社会资本的方式（例如PPP投融资模式），加入第三方单位或者机构对其进行后期运营与使用阶段的管理，由专人负责对基础设施的维护和维修，对于应当有偿使用的设施，建立公平恰当的收费标准；这个过程中，政府的作用也是不可忽视的，这要求政府需要对监管企业进行有效的管理，使其在监管过程中不对农民在经济和服务上有压榨和欺骗行为。这样既加强了居民由于有偿使用而对设施的爱护，也可以通过这样的方式筹集一些维修资金，使已经建成的基础设施可以得到更充分、合理的使用。

参考文献：

[1]张薇.韩国新村运动研究[D].吉林大学,2014.

[2]赵一帆.韩国新村运动的经验教训及对我国新农村建设的启示[D].延边大学,2014.

[3]陈秋霖.德国城市化的特点及对我国的启示[J].商,2016(20).

[4]丁声俊.德国小城镇的发展道路及启示[J].世界农业,2012(2).

[5]周彦珍,李杨.英国、法国、德国城镇化发展模式[J].世界农业, 2013(12).

[6]王银安.德国城市化对我们的启示[J].经济研究参考,2014(21).