郝创  赵军彦  王娜  华北电力大学  北京  102206

基金项目：中央高校基本科研项目（2017MS067）

摘要：目前，我国公益项目的运营与监管存在着管办双方职责不清晰，监管方式不明确等问题，使得公益项目尤其是新诞生的公益项目难以长期持续运营下去。为解决这个问题，文章在相关管理模型的基础上，从双方职权划分，法治理论体系以及第三方评估监管机构三方面提出解决措施，并结合华北电力大学“电力之光”公益项目进行实际可行性的理论分析。

关键词：公益项目管理 监督模式 探索与研究

公益事业是一个国家发展中不可或缺的部分，公益事业的逐步完善同样标志着国家经济实力以及国民生活水平的提升。近年来我国经济改革成效明显，但公益服务类项目单位改革严重滞后，制约着公益组织单位的持续发展且公益组织单位中贪腐现象屡见不鲜。公益项目如何可持续健康发展已是亟待解决的问题。在这种形势下新的改革方案应运而生。中国共产党第十七届中央委员会第二次会议明确的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要推出公益事业单位分类改革，按照政事分开，事企分开和管办分离的原则，即职能部门采取企业化手段来管理公益事业单位。

一、“管办分离”下我国公益性事业的管理对策

以管办分离为理念，重新构建新常态下职能部门与公益性事业单位之间的关系，创新公益性项目的管理方法，提高公益项目的效益，推动公益事业持续发展，提供优质的公共服务资源。

（一）管理模型

在政治体制的发展中，分权与制衡原则有着重要的地位，管理模式也体现了这一原则。决策层拥有决策权与监察权，并提出质询。评估监督部门可监督、议定否决和中止执行权及参与决策权。执行组织可对决策提出质疑，向评估监督寻求帮助。达到权力分配与内部机构设置的相互制约和平衡。

图1管理模型

（二）理顺职权关系, 明确权责义务

公益组织单位“管办分离”后，政府保留目标制定、规则制定、标准制定的决策权、奖惩实施以及项目管理等权力。将监督、信息收集、调查、评估、执行以及行为变更等权利分离给公益组织和第三方监管评估部门。

1.政府监管的权利与义务

政府监管的权利：决策权，管理权，奖惩权。

政府监管的义务：纠错义务，支持义务。

2.公益性事业单位的权利与义务

公益性事业单位的权利:自主权，质疑权。

公益性事业单位的义务:公益性事业单位有依据社会的公共需求，提供全方位、高质量的公共产品与服务；公益性事业单位的良好运行应接受政府的合理化监管；公益性事业单位有接受政府监督管理的义务。

（三）树立法制监管理念，建立法治监管体系

推进“管办分离”，有效推动公益性事业单位的良好发展，需要具备权威性的法律体系。我国传统事业单位的监管缺少专项法律，而且事业单位本身缺乏有效的政策法规与监督机制，目前存在法律政治定位偏低的问题，使法律的稳定性和权威性不够。为此，必须树立法治理念，完善法治监管体系，以法治代替人治。

1.专门法律和替代法律建设

结合公益性事业发展的实际，建立形成我国《公益性事业单位政府监管法》文本，明确政府和公益性事业单位之间的关系、政府的法律地位、职能权限、监管目标、监管原则、监管程序等；规定公益性事业单位的自主运行的权利。并结合公益性事业单位管理的需要，进行监管的替代法律和辅助法律建设，健全公益性事业单位的政府监管的法律。

2.完善规章制度

完善政府部门的规章制度，制定第三方监督评估制度，明确第三方的权利、义务、组织形式、结果反馈、监管工作的具体流程等内容。政府要引导公益性事业单位内部完善自治规章、人员选用、资金使用和公益反馈等制度，并完善事业单位登记审核、过程监管和奖惩等规章制度，保证公益性事业单位合理发展。

（四）第三方评估部门引入，优化外部监督

1.第三方评估模式

相对独立的第三方对政府绩效的监督评价，能够在一定程度上消除信息不对称带来的公众对政府的不信任，从而增进政府和社会公众之间的了解，为推动政府职能转变有积极的影响。第三方评估模式根据其主体不同，分为：“专家学者型”、“专业机构型”、“评议代表型”和“普通民众型”。第三方的权责有：派驻代表参与决策层的参与决策权、评估权、监测权、中止执行权。

2.第三方工作流程

图2第三方工作流程

3.第三方评估的系统建设

建立与被评估方关于评估结果的反馈与交流机制、评估结果应用激励制度和其他配套制度，加强评估标准化建设，进一步完善评估指标，积极采取科学的评估理论模型，以层次分析法为评价基础，对公益项目各方面的因素进行权衡，并考虑决策因素上下游的影响，最终给出一个综合的评价得分。

二、公益性组织项目管理对策实施的分析——以华北电力大学“电力之光”公益项目为例

（一）电力之光公益项目

   “电力之光”乒乓球公益项目，是从2015年的挑战杯“益年之光”项目中得到的灵感。一年，可以基本学会一项运动技能；并且借助华电现有教学力量，在学习乒乓理论知识的过程中，通过比赛和理论学习获得乒乓球等级段位证书和国家级乒乓球裁判证书。

此公益项目想法，获得我校知名校友赞助，学校指导老师带领“学生公益管理团队”由此开展了公益创业实践活动，旨在通过乒乓球运动知识的学习，着力提升家庭经济困难大学生的乒乓球知识与水平、交友能力，并定期参与相关公益活动，培养团队意识、服务意识等综合能力。

目前，“电力之光公益项目”经过两期的发展，正在逐步建立健全学员招聘、助理教练招聘、科学训练内容、学员考核标准、团队成员职责、公益资金的管理等各个方面，致力于实现“电力之光”公益项目的长期发展。

（二）“电力之光”资金管理模式

1.资金的来源

“电力之光”的运营资金主要是由华北电力大学校友赞助的，现资金来源比较单一，资金难以做到长期的稳定流入。

2.资金的使用

    “电力之光”公益项目资金由赞助方直接指定指导教师负责，通过指导教师对公益项目直接管理，增加了资金的使用效率，但不利于资金来源方和项目运营方的长期合作。

对“电力之光”公益项目而言，投入的资金覆盖学员所有的训练费用，这其中包括学员球拍、球衣、球鞋等必备的设备，也包括以公益的名义聘请的教练费用、场地的费用以及学习乒乓球裁判知识等学习费用。

3.资金的事后监管

目前“电力之光”公益项目刚刚形成一系列管理制度的雏形，内部监管制度尚未建立，与学校的合作模式也正在探索中，相关的事后监管制度正在规划中，资金的合理使用诚信状况，取决于公益项目团队指导教师个人信誉。

（三）“电力之光”公益项目管理监督制度的改进措施

根据“电力之光”公益项目上述存在的资金使用和监管问题，以及已经做出的“管办分离”下我国公益性事业的管理对策，我们将从下列几个方面对“电力之光”公益项目的长期运营提出相应的解决措施。

1.发挥学校平台优势，扩大公益项目宣传

“电力之光”公益项目是依托学校资源，对学生进行的一项公益事业。从短期试点看，资助方可以通过信誉好的团队进行公益事业运营。但从长期看，通过与学校的合作，“电力之光”公益项目可以获得更大的发展空间与发展平台，充分利用学校的资源，加强对自身的宣传和推广。

目前，公益项目资金的使用不可控性与不透明性，成为抑制资助方的主要因素。为此，从内部来讲，通过协商，制定相关办法，要求学校自身进行透明化处理，定期公示相关资金的使用状况与结存数量，达成资金来源方与资金管理平台的充分信任；从外部来讲，可以通过第三方专业评估机构与社会监督的方式来实现监管。

2.合理分配学校与公益组织的角色，理顺职权关系

利用学校来搭建资金流入的平台，为长期公益项目的发展提供资金保障与监督。公益组织仍然是实际发生资助活动的主体，委托的管理者负责日常资助活动的主要事项。两者存在一定的资金监管关系，在社会主体方面是平等的的关系。为了更好地划分两者职责，要明确学校监管与公益组织的权利与义务。

学校方面应具有审核的权利，负责公益组织的项目审核，并对资金的流动做相应的管理记录与公示，在发现不符合规定资金使用情况的时候，应及时查明原因做出相应整改措施。同时学校也负有以自身的资源和设施，对该公益组织提供必要的政策以及物质支持的义务，为公益组织的发展提供场地与宣传服务等。

对公益组织而言，仍然可以自主地进行公益活动，同时必须要按照相关合同约定合理地使用支配资金，合理利用资源提供高质量的资助服务。

3.第三方主体引入，优化双方监督

在目前的模式中，公益项目发展依赖于学校，对学校的制约与质疑是非常有限的。资助方只能通过有限的途径，了解捐助资金在学校中的实际状况，资助方作为非专业人士，难以为资金监管提供充足的精力，对学校资金方面的监督也缺乏有效性。同时，学校和资助者只能在资金的使用上对公益项目进行制约，并没有足够的渠道了解公益项目的资助效果。

为此，我们可以建议委托外部的社会评估组织，对学校的资金管理和公益组织的公益成果进行客观的评估。通过第三方模式“专业机构型”和“普通民众型”评估，优化双方监管。“专业机构型”在协议中或其他方式取得的权利，获取公益项目流动资金的信息与项目成果的各项指标，最终形成相关报告提供给各方负责人。“普通民众型”的监督途径应当开放，通过随访，电话调查或者网络调查的方式随机选取普通民众进行调查的方式来实现。

4.关于第三方主体的评估模型建设

  作为公益事业的提供方，有些组织者会出现为了自身利益而做出对服务属性造假的行为，这就造成了出资人与组织者之间的信任问题。

  层次化分析法是一种解决多指标综合性问题的基本方法，它是一种定性和定量相结合的、系统化、层次化的分析方法，通过因素间的隶属关系从而获得一个递阶的层次结构。

 （1）建立层次结构模型。在深入分析实际问题的基础上，将有关的各个因素按照不同属性自上而下地分解成若干层次，同一层的诸因素从属于上一层的因素或对上层因素有影响，同时又支配下一层的因素或受到下层因素的作用，针对具体公益组织环境，“电力之光”公益项目的层次化评价机构如图2所示。

图3电力之光项目评估标准图

    （2）建立层次结构后可以通过判断矩阵获得各个因素的权重值，再通过两两比较法可以得到相关权重的判断矩阵：Q=（q_ij）_m*n，其中q_ij的取值为表1所示。

表 1  因素权重表

     （3）计算当前一层元素关于总目标的排序权重。

     （4）计算权向量并做一致性检验。检验成对比较矩阵，例如A的一致性的步骤如下：

计算衡量一个成对比较矩阵 A （n>1 阶方阵）不一致程度的指标CI：

按下面公式计算成对比较阵 A 的随机一致性比率 CR：

其中RI的取值如表2所示：

表2

判断方法如下： 当CR<0.1时，判定成对比较阵 A 具有满意的一致性，或其不一致程度是可以接受的；否则就调整成对比较矩阵 A，直到达到满意的一致性为止。

三、总结

    当今社会正处于公益项目蓬勃发展的时期，我们以华北电力大学为例，主要研究了公益项目的管理和监管评估方面的问题与对策。我们认为，在公益项目的运营过程中，与相关的职能部门做好明确的职责划分并给予保障是最重要的，这样有利于确保公益项目的相对独立性，加强组公益织活动的活力；其次位于宏观层面，对于相关项目的法律法规的完善也作出了自己的一方见解，为公益项目发展制度建设提出了建议，最后我们采用层次分析法，对公益项目的评估方式与内容进行了改进，优化第三方的评估结构。

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