郑纯  福州开发区国有资产营运有限公司

摘要：随着十八大以来，各级政府不断拓展向社会力量购买服务，强化服务项目政府采购绩效评价工作日显迫切。如此既符合全过程预算绩效管理制度要求，还能提高服务类项目政府采购的质量、效益、效率。本文基于投入产出效益三个维度，在充分考虑政府采购职能和服务类项目特性的基础上，对服务类政府采购项目绩效评价指标体系进行理论和实例分析，力图构建出结果导向和过程导向相结合的适用服务类政府采购项目的指标体系，仅限于指标构建探讨，不包括指标权重和标准的及分析评价的研究。

关键词：政府采购、服务类项目、绩效评价、指标、构建

服务类政府采购项目绩效评价指标是服务类政府采购项目绩效评价的核心，是确保服务项目公共财政支出“物有所值"，实现政府采购目的的重要手段。服务类政府采购项目绩效评价指标应当能有效反映政府采购总体目标，诸如财政资金的使用效率、政府采购职能的履行情况、市场调控政策的落实程度、公共支出提供的效果等等。

研究服务类政府采购项目绩效评价指标的构建，不仅关系到服务类政府采购项目绩效评价工作的实质性开展，也关系到服务类政府采购项目下一阶段绩效的改进和提高，对引导服务类政府采购项目的未来发展有着强烈的价值取向意义。本文立足政府采购职能和政府采购服务项目的特性，对绩效评价指标构建进行导向分析，并以M区道路清扫保洁政府采购项目为例，依据因果关系法和相关关系法进行构建、梳理出一个适合服务类政府采购项目绩效评价的过程导向和结果导向相结合的指标体系（但不涉及指标权重和标准的讨论)。

 一、服务类政府采购项目指标构建的影响因素

鉴于服务类政府采购项目绩效评价指标的复杂性，不同服务项目的具体绩效指标各不相同，但是此类指标构建影响因素却是共同的，它们都属于政府采购项目；都是服务类项目。由此必能探索出适合的构建路径。因此在设置指标时应着重研究这两个指标影响因素：

（一）政府采购的经济政治和社会职能

政府采购项目是落实政府采购这一政府行为的重要载体，也是政府进行市场调控在实践中的具体体现。对政府采购项目进行绩效评价也可以视为利用评价指标引导政府采购行为履行其职能及评价政府采购职能行使的程度。或者说，政府采购项目绩效指标的最重要影响因素就是政府采购职能。

在《政府采购法》相关条文中详细阐述的政府采购经济政治和社会职能，具体有节约财政资金，提高其使用效益；强化市场调控，扶持中小企业；鼓励自主创新，活跃市场经济；推进反腐倡廉；环境保护、节约资源等等。这些要求必然会体现在政府采购项目的整个实施过程中，贯穿于各个环节。这一特点正是政府采购项目与其它采购项目的本质区别，也是进行政府采购服务项目绩效指标构建的根本立足点。

（二）服务采购项目的一般特性

按照国际惯例，《政府采购法》对服务类采购并没有准确的界定，只是应用排除法和归纳法进行表述。但在《政府采购品目分类表》（2013年修订版）中将服务具体概括为科研和试验开发、信息技术服务、环境服务等24个大项，环境服务类又分为环境公共卫生服务等7个二级项。通常，服务也可以这样来定义：它是具有无形特征却可给人带来某种利益或满足感的可供有偿转让的一种或一系列活动。服务一般直接或借助某种工具、设备、设施或媒体等进行，其生产可能与物质产品有关，也可能无关，是对其他个体、商品或服务增加价值，并主要以活动形式表现的使用价值或效用，表现为以下四种特性：

1、具有无形性

服务所具有的无形性是其与货物、工程的本质性区别。服务类项目投入、产出一般不具备物质形态性或者占据物理空间。在实施购买之前，服务一般处于看不到也无法触及的状态。例如：购买道路清扫服务时，是无法事先预见到道路清扫保洁达到“三无三净”标准的，即道路、人行道、绿化带无垃圾、无沙土、无废弃物；路面净、树圈净、路沿净。

2、具有变异性

所谓的变异性是指服务质量水平的变异程度。服务的供给主要依靠人力资源，而人力资源最易受环境影响，且无法确保始终如一的标准化服务水平。因此服务质量依据提供时环境的不同而会有差异，例如：保洁人员驾驶清扫车在路面作业时，是否正确遵守操作规范，高压喷杆冲洗角度是否达到最佳清洗效果，洗刷路面、路缘和路缘石立面时是否选用正确的扫盘，甚至保洁人员当时的健康状况或当时的心情都会导致服务变异的情况发生。  

3、具有不可分割性

服务的“供给”与“需求”同时发生，无法分割；完全或主要通过随后过程管控来实现交付。例如：当保洁人员进行人工普扫作业，要求做到人行道、树头、辅道、人行天桥、立交桥无烟蒂、纸屑、果皮、树叶；路旁无积土、积沙、积水时，过行行人、车辆也在现场通行，对普扫的质量必然会带来影响。所以需求者与服务提供者的互动程度肯定会影响到服务的质量。这一消费服务的过程不像实体商品那样，生产与消费一般是分割开的。

4、具有不可储存性 

服务一般无法被储存以备未来销售或使用。例如：道路保洁一般进行分班保洁，不论路面上有无行人、车辆，都要完整巡回保洁，提供相等的服务质量，做到垃圾落地不超过15分钟，保洁达到“五无”、“六净”，果皮箱每天“一洗两掏”，垃圾筒、垃圾转运三轮车每天清洗一次。诸如此类的保洁服务动作是无法在低峰期储存，等到高峰期到来时再释放出来使用的。

二、服务类政府采购项目绩效评价指标的导向分析

（一）基于结果导向

1、结果导向的内涵

结果导向就是站在结果的角度来思考问题，以完成结果为标准，以实现目标为原则，关注实际产出和最终业绩。绩效是一项活动实施的结果，既体现投入与产出的对比关系，又反映投入的合理性和有效性。政府采购是一种特殊的投入产出系统，政府投入公共财政资源经过政府采购各当事人的作用，转化为主要体现公共利益和社会利益的公共服务产出。所以，研究服务项目采购结束后的状态和产出是衡量政府采购项目绩效目标实现程度的最直接的考核方法。

其次，虽然服务项目的采购结果具有无形性，不具有实物形态，但通常也是可观察可评价的。服务项目所具有的变异性恰恰证明了对服务结果进行绩效评价的必要性，否则无从衡量服务的效果。一般地，结果绩效是数量化的，是指向过去的，而且构建的指标大多以定量形式表现。

2、分类

服务类政府采购项目的结果指标可以分为客观的和主观的两类。客观的结果是不含价值判断，不以主观意志为转移的，主要指项目采购对不同阶段、不同对象、不同层面带来的影响和后果是什么。主观的结果是对项目采购产生的影响和后果进行比较评价与主观判断后得出的结论。对于客观的支出结果可以通过调查或测评等手段来得到；对于主观的支出结果则要运用一定的分析方法对观测到的绩效样本进行分析和评价后才能取得。

3、结果导向指标的作用  

构建结果导向的服务类政府采购项目绩效指标，可以清楚、准确地测量出采购结果是否完成了上级部门及本级政府期初设定的预期目标，是否满足了社会公众的需要。由于政府采购服务项目普遍周期长、阶段多，且由不同的利益主体主导实施，不同阶段必然产生不同的阶段性客观、主观结果，相互衔接，互为因果。因此关注不同阶段结果的绩效目标的构建，可以有效地监测和控制整个采购项目，以达到最终的财政预算支出目标的实现。

（二）基于过程导向

1、过程导向的内涵

 过程导向的本质就是视过程管理为核心，强调对流程的控制，认为控制了过程也就掌握了结果，结果只能由过程产生，有什么样的过程就会产生什么样的结果。过程导向基于对项目目标在不同层面进行分析分解，并采取对实现目标的每个环节进行全方位控制的一种系统化思路。因此可以说，绩效也是过程，代表行为和胜任力，这与绩效是结果的观点不仅不矛盾，相反两者是相互契合的。由于服务类政府采购项目就程序控制而言，可以分成事前市场调查、明确需求、论证审批；事中组织实施、确定供应商，签订采购合同；事后合同履行、验收建档三个阶段，管控好这三个环节就能实现政府采购的立法目的，实现其职能。

其次，服务类政府采购项目充分体现着服务项目的不可分割性和不可储存性，实现服务项目的采购目标必须通过的具体实施过程的管控和策划，生产和交付同步进行。一般的，具有过程属性的绩效指标除了少数是定量指标外，大多数是通过定性来描述。

2、分类

服务类政府采购项目的过程指标可以分为行为和胜任力两类。行为，是项目的各当事人在适应整个项目不断实施变化过程中的各种活动或手段。所谓胜任力，是指在服务项目中，各项目当事人（主要是中标供应商)能有效履行权利义务的个体深层次特征，及由此产生的可预测的、指向绩效的行为特征。它们可以是动机、特质、组织形象、态度、某领域知识、认知或行为技能等任何可以被可靠测量或计数的并且能显著区分优秀与一般绩效的个体特征。   

3、过程导向指标的作用

 过程导向指标侧重关注服务类采购项目实现采购目的的手段和能力，直接影响项目各当事人的态度和行为，可以有效防止只求短期利益、本位利益的行为的发生，可以促使各当事人从系统全面的角度看问题，有利于整体绩效的实现和管控。过程控制能够避免服务项目政府采购活动中无章可循、职责不清的问题，有利于及时处理业务和提高工作效率，以及追究相关责任，通过过程导向指标来评价服务类政府采购项目，是实现其政策目标的有效途径。服务项目的采购过程也就是进行投入得到产出获得效益的过程，是对项目的一种控制行为；当产出或结果不能清晰定义和测量时，关注项目的过程及过程中的行为和能力，往往可以有效地达到评价目的。   

（三）构建原则:结果导向和过程导向相结合

目前在开展绩效评价活动中使用的方法很多，主要有MBO(目标管理法)、KPI(关键绩效指标法)、BSC(平衡记分卡法)等等。指标是进行有效绩效评价的关键和难点，结果导向和过程导向相结合的服务类政府采购项目指标的构建关键并不在于技术上选择何种方法，而是如何利用指标有效、合理、科学地反映和揭示绩效信息，更有效地服务绩效评价工作。

服务采购的过程是项目的预设目标到最终结果之间的重要纽带，是服务类政府采购项目的内在逻辑关系。上一环节的阶段结果对下一环节过程的开展产生着决定性的影响，很多服务项目采购失败或效益达不到预期，并非单纯因为服务采购结果引起，而是服务的过程存在偏离或失控造成的。要保证投入能够实现预期的政策目标，有效监控绩效实现过程中的每一阶段和步骤，查找和分析结果符合或偏离既定项目目标的原因，取决于指标能否准确及时反映项目目标实现的动态与过程。  

结果导向和过程导向相结合的绩效指标体系是可以包括从投入到产出并产生效益的全过程，并涵盖整个服务类政府采购项目的各个方面。以政府采购行为为主线，兼顾采购过程和采购结果，立足政府采购职能抓住服务类项目的特性就能构建好指标体系。

三、构建服务类政府采购项目绩效评价指标体系

M区道路清扫保洁服务项目为F市M区三镇一街道路清扫保洁市场化服务招标项目，是M区推进政府向社会力量购买服务的重要试点，分四个包，总规模达3446万元，服务期为5年。该项目由采购人委托采购代理机构组织公开招标，共有31家潜在供应商报名，19家有效报名供应商参与竞标，经综合评分确定四名中标人分别中标四个包段。此项目组织充分，结果圆满，整体实施比较成功。现以结果导向和过程导向相结合的绩效目标构建原则，依据三要素目标编制框架进行实证探讨。

（一）投入类指标

1、监管程度指标。

政府采购是通过践行一系列的行为规范来实现采购目标和保障公共财政资金的有效支出的。政府监管服务项目是全过程的，不可分割的，监管程度也反映了公共资源的投入程度。具体应当包括以下几个方面的指标：

    反映项目管理方面。服务项目的采购需求编制是否合理；服务项目采取何种采购方式是公开招标还是竞争性谈判；是以集中采购抑或分散采购的形式来组织采购；整个采购过程是否超过法律法规规定时间；政府采购合同是否按时签订，是否存在对采购文件进行实质性修改的条款；

反映资金使用方面。采购资金拨付率，当位率，实施使用率，投入增长率。

2、履约能力指标。

供应商应投入的各种资源以及所具备的能力是履行服务合同的基本保证。诸如：

反映人力资源方面。投入清扫、保洁服务人员的绝对数；工人工资待遇标准；对作业人员的思想教育、专业培训情况；在所有人员中专业技术人员（环境卫生管理员等）绝对数及所占比重。

反映物力资源方面。提供服务所应具备的机器设备数量、品种如何（洒水车、洗清车等）。

反映时效成本方面。如人/车均清扫保洁作业时间；不同等级道路作业所需时间及效率如何；保洁时间覆盖率。

反映项目实施方面。项目管理人员专业素质情况，道路保洁质量管理体系是否合格；作业法人所具备的环境卫生行业等级；应急处理方案质量如何；安全保证及应急保障方案是否具备及可行程度。

（一）产出类指标

1、采购结果指标

反映结果数量方面。本服务项目是分标段采购，存在中标供应商的数量指标衡量问题；随着我国加入GPA，供应商的国籍问题也应列为评价的内容；服务项目所覆盖的保洁面积数，及占行政区域比率。

反映项目采购质量方面。如采购文件的编制质量，是否在公示后进行修改及修改次数；整个采购过程中是否有质疑投诉发生，及有效质疑数量；是否有行政诉讼案件发生，抑或有腐败行为被调查等；中标供应商资质是否完全符合采购预期需求，及偏离程度。

2、服务产出指标

服务产出应根据具体的项目内容予以构建。以本项目为例，应包括：

反映道路清扫质量方面。普扫计划时间完成率，计划作业量完成率，机械清扫完成率。

反映道路保洁质量方面。保洁计划时间完成率，计划作业量完成率，机械保洁完成率，道路冲洗完成率道路保洁考核合格率，保洁人员上岗率。

反映道路环卫设施维护方面。果皮箱、垃圾筒、垃圾转运车辆等设施保洁完成率。

反映作业质量管理方面。作业过程中有否事故发生，隐患如何排除，有责保洁投诉是否及时处理。

（三）效益类指标

1、经济效益指标

反映采购项目的资金效率方面。节约采购资金是政府采购要达到的基本目标，主要有的资金节约额、节约率；采购项目支出占财政支出的比重。

反映项目运营方面。人工成本、机器运营维护成本、车辆使用燃油数量等。

反映税收福利方面。供应商因此项目上缴的税收情况；员工工资增长率。

2、社会效益指标  

反映采购项目的竞争方面。如参加竞争的有效供应商数量；

反映采购项目的公平方面。公开招标公告发布次数、信息发布总条数 

反映采购项目政策效能方面。中标供应商的工商属地、纳税地点，是否属于应扶持的不发达地区和少数民族地区，是否属于鼓励发展的中小企业；   

反映采购项目在促进劳动就业方面，可以设计提供的工作岗位数，解决的就业率；

反映服务国产化方面，服务过程中所使用的设备（扫路车、洒水车）、器具（保洁车、人力保洁小车、反光锥形筒）、制服（反光背心）等，是否属于国货、自主创新产品及所占比率。

3、环境效益指标 

反映服务过程对环境影响方面，如提供服务的过程中是否使用环境标志产品、节能产品及其比重，对环境产生影响如何，产生的废弃物收集处理情况；服务是否具有采取有效环保措施情况。  

反映对交通通行影响程度方面。垃圾清运车必须实行密闭运输，做到无垃圾抛洒、无污水滴漏、车厢外无吊挂垃圾清运是否造成二次污染； 

反映人居环境改善方面，如道路环卫设施的卫生美观情况，有无积存垃圾，有无明显污迹，外观有无残标

4、满意度指标   

对社会公众进行问卷调查确定社会公众满意度，还可以向环卫专业机构征取得专业评价满意率。

四、结束语

绩效评价最核心、最重要的就是要有一套科学合理的绩效评价指标。结果导向和过程导向相结合的指标构建原则能够有效落实政府采购职能并充分体现服务项目的特性，可用于指导服务类政府采购项目指标的构建，提升其绩效评价工作的质量。

参考文献:

[1]王晓红，张宝生，潘志刚.我国政府采购绩效评价指标体系的构建.中国政府采购.2010（3）

[2]章磊，张艳飞，李贵宁.财政支出项目绩效评价指标体系框架及其应用研究.当代财经.2008（8）