沈素华   安徽省芜湖市财政局

摘要：“三公经费”的支出是导致行政运行成本不断增加的重要因素，也是社会关注的热点问题。但目前在“三公经费”监管中普遍存在预算单位编报不真实，多报、虚报问题；专项设置名目繁多；挤占、挪用专项资金现象；会计科目核算不规范，内部审批制度不完善等问题。芜湖市财政局在“三公经费”监管中使用加强财政支出管理、压缩行政支出、推进预算信息公开、规范单位财务管理等主式手段达到了一定的效果。此外，还需要加强教育宣传、相关部门通力合作、建立健全行政事业单位内控制度等方法共同使用。

关键词：“三公经费”；政府；监管

“三公经费”，指政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费，是当前公共行政领域亟待解决的问题之一。“三公经费”的支出是导致行政运行成本不断增加的重要因素，更是社会关注的热点问题。2011年中央各部委率先公开2010年度“三公经费”的支出情况，这对于推动地方各级政府的“三公经费”的公开起了很好的示范和引领作用，不仅有利于提高财政资金使用的规范性和有效性，而且对于落实各级党政机关弘扬艰苦奋斗的优良作风、带头厉行节约，加大“三公经费”减支力度，切实把有限的资金和资源更多用在发展经济、改善民生上，密切党群关系，提高政府公信度具有重要现实意义。

一、“三公经费”监管中存在的突出问题

（一）预算单位编报不真实，多报、虚报问题比较突出。“三公经费”涉及各部门的利益，且部门之间工作内容和性质差异很大，虽然执行零基部门预算多年，但面对部门上报的专项，财政对每个具体项目的审核无法量化标准，往往在上年总量的基础上加上一定的增长比例进行核定，因此客观上造成一些单位在申报预算时极力扩大基数规则，造成专项初次编报不真实，水分大，有的根本不考虑财力的增长性和项目实施效益，给财政部门安排年度预算带来很大工作压力。

（二）专项设置名目繁多，实际使用零星分散且随意性大，与项目设置初衷有差距。实行阳光收入后，现在乱发奖金和福利的情况基本得到有效控制，但用于会议、招待、公车运行、招商、考察等公务活动消费方面的支出仍然占了专项很大一部分，造成社会关注的“三公经费”支出居高不下，与倡导的厉行节约精神相违背，资金效益低。而这部分支出往往冠以各种专项业务名义出现，使财政部门在审核时难以准确判断。

（三）挤占、挪用专项资金现象屡禁不止。近些年，财政部门根据行政事业单位机构运行的实际，逐年增加公用经费的定额标准，并规范了其使用范围。但一些部门不是在更合理的使用定额经费上下功夫，采取切实措施压缩“三公经费”，而是将本应在公用经费的定额中安排支出或超支的部分列入专项支出范围，混用挤占现象比较普遍。同时“三公经费”预算支出与地区、部门职能的不同、业务量多少有关联，客观上存在较大的差异，难以用同一标准和口径衡量。

（四）会计科目核算不规范，内部审批制度不完善。如有的单位将公务接待费列入会议费支出、项目支出或其他支出，有的单位将招待费分列于多个科目，统计时故意漏报招待费等，同时，公务接待费报账时事由填写不清晰，简单敷衍，没有四单合一（菜单、餐饮发票、接待申请单、接待审核单）；会议费无会议通知、签到记录等。

（五）财政监管难度增大。首先与预算单位信息不对称，事前、事中监控措施比较少，增加监管难度且效率偏低，其次，绩效评价和监督的公示、问责制度尚未真正有效的结合起来实施，缺乏激励和约束机制，所以造成专项绩效评价和检查监督、审计的结果与预算专项编制安排分离，查处的问题及其有关整改情况也缺少必要的公开曝光，违规成本较低，责任追究缺乏力度，监督执行力不够。

二、芜湖市“三公经费”监管的举措

笔者在芜湖市财政局工作近三十年，参与制定了芜湖市市委市政府出台的一系列政策，通过制度的严格执行，卓有成效地控制了“三公经费”的增长，见证了芜湖市“三公经费”的管理从蹒跚起步到纵深推进直至日趋完善的历程。

2013年至2016年市级“三公经费”财政拨款支出决算表

单位：万元

备注：芜湖市市级（含安徽省江北产业集中区、经济技术开发区、长江大桥开发区和市直部门及其所属单位）

分析以上数据，可以看出芜湖市“三公经费”支出呈逐年下降趋势。

（一）加强财政支出管理

近年来芜湖市市委、市政府出台了一系列控制行政支出的制度办法，财政部门对行政支出预算实行“零”增长，对行政支出所有项目内容实行精细化管理等等，这些行之有效的措施控制了行政支出的增长势头。为有效控制行政运行成本，提高财政资金效益，芜湖市出台了一系列管理制度。《芜湖市市直机关培训费管理办法》（财行〔2014〕266号）、《芜湖市市直机关培训费管理办法》（财行〔2018〕27号），规范了市直机关培训工作，提高了培训效率和质量，加强了培训费管理。《芜湖市市直机关差旅费管理办法》（财行〔2014〕243号）、《关于市直机关差旅费管理办法补充规定的通知》（财行〔2014〕525号）、《关于市直机关差旅费管理办法补充规定的通知》（财行〔2017〕60号）。按照勤俭节约、从紧必需的原则，保证了出差人员工作与生活的需要，规范了差旅费管理。根据安徽省财政厅制定的接待经费管理办法，芜湖市财政局陆续制定出台《芜湖市市直机关接待经费管理暂行办法》（财行〔2014〕840号）、《芜湖市财政局关于进一步加强公务接待经费管理的通知》（财行〔2015〕92号）、《关于进一步加强公务接待经费管理的通知》（财行〔2015〕503号），对公务接待对象、标准、接待经费的报帐、接待经费使用的监督检查等方面作出了明确要求和规定。《芜湖市财政局、芜湖市监察局关于加强基层公务接待费用管理的通知》（财行〔2016〕60号）、《关于进一步规范公务接待费管理的补充通知》（财行〔2016〕392号）等，要求行政事业单位严格执行预算；严格控制国内差旅费、因公临时出国（境）费、公务接待费、公务用车购置及运行费、会议费、培训费等支出；全面实行公务卡制度；建立公务接待审批控制制度；严格公务用车管理等，控制行政运行成本，提高财政资金效益。

（二）压缩行政支出

为了加强节约型社会建设，落实科学发展观，实现可持续发展，构建和谐社会，2012年9月，芜湖市财政局牵头制定《芜湖市建设资源节约型机关的管理办法》，从办公区水、电、油、办公用品领用管理和会议费、接待费节约等方面入手，制定了38条具体措施，并提出了水电费节约5%、接待费节约20%等节支目标。

为了严格控制办公用品支出，从2013年起，芜湖市对市直单位所需笔、墨、纸张、计算机耗材等办公用品实行统一采购、集中管理、定额配备。采购目录涉及423个品种，基本涵盖了所有办公用品种类，通过公开招标的方式，确定5家供应商。招标采用了单价从低的方式，从中标结果看，423个品种的合计中标单价比市价格认证中心采集的批发价低40%，节支效果明显。

为规范芜湖市党政干部因公出国（境）管理工作，芜湖市财政局制定出台《芜湖市市直党政机关因公临时出国经费管理办法》（财行〔2014〕272号），进一步规范了党政机关因公出国（境）经费的报批、审核和拨付流程。通过这些举措，实行预算总额控制，实现了党政干部因公出国（境）经费的负增长。

为加强市直机关公务用车管理，2012年，芜湖市政府出台了《芜湖市市直机关公务用车管理办法》，实行公务用车定编管理，对于超编制和超标准配备机关车辆，一律由财政部门收回拍卖或调剂使用。同时，要求各单位建立健全公务用车使用管理制度，实行集中管理、统一调度，严禁公车私用，降低车辆运行成本。同时，对公务用车实行“三定”管理，即“定点保险、定点维修和定点加油”。

为规范市级节庆、研讨会、论坛活动，全面贯彻落实厉行节约和廉政建设要求，提高资金使用效益，芜湖市财政局制定了《芜湖市市级节庆、研讨会、论坛活动经费管理暂行办法》（财行〔2013〕192号），明确了节庆、研讨会、论坛活动的预算申报、经费使用等管理细则。接下来，芜湖市财政局相继出台了《芜湖市市直机关会议费管理办法》（财行〔2013〕677号）、《芜湖市市直机关会议费管理办法》的通知（财行〔2018〕26号），严格控制会议数量、会期、规模，除法定会议和少数重要会议外，市委、市政府召开的会议不超过1天；部门召开的会议不超过半天。应充分利用电视电话、网络视频等方式召开会议。未按规定程序审批的会议，财政部门一律不核拨会议经费。

（三）预算编制“一紧一松”，实施财政精细化管理

在财政预算编制过程中，实行“一紧一松”原则，即“紧”政府开支，控制机关和事业单位的运转经费、一般性项目支出，实行“零增长”；“松”民生和经济发展投入，财力增长部分主要用于增加民生投入和经济发展后劲的培育。

增强预算编制的科学性和公平性，细化预算编制，完善部门基础信息数据库，逐步实现对行政事业单位机构、编制、人员、资产等信息的动态管理。严格审核各项支出预算，进一步制定和完善基本支出、项目支出等各项支出标准，健全各项资产配置标准，积极推进实物费用定额试点工作，建立综合定额与单项定额相结合的基本支出标准体系。强化预算的约束机制，规范预算调整程序，推行部门预算执行情况报告和公示制度，选择重点预算项目实行绩效评价。进一步深化“公务卡”改革，不断提高公务消费的透明度。

（四）推进预算信息公开

按照《中华人民共和国政府信息公开条例》和《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》要求，芜湖市市直各单位适时公开预算信息，自觉接受人大、审计以及社会各界的监督。

（五）规范单位财务管理

规范单位的财务管理，是压缩“三公经费”的一个重要环节。为此，芜湖市财政已出台《关于进一步加强财政支出管理的通知》，要求市直部门、单位必须按照行政事业单位会计制度和纪律要求，从严审核“三公经费”原始凭证的合法性、真实性和完整性，对不符合规定的一律不得报销。

（六）加大审计监察力度，加强经费绩效评价

加强“三公经费”审计监督。对“三公经费”支出水平高和社会反映强烈的市直单位，实行重点审计监督。

财政部门选择部分单位开展专项资金绩效评价，评价结果将运用于次年的预算安排，严格“三公经费”支出管理。

三、完善“三公经费”监管的一些建议

“三公经费”从编制预算到支出、决算、审计监督，涉及多个职能部门，近年来，财政、审计、纪检纠风等部门在控制和压缩因公出国(境)、公务用车购置及运行、公务接待三项经费支出方面做了大量的工作，采取了一些积极的措施，取得了一些成效和经验。但从信息公开的要求，公众的期待以及执行的实际效果来看，有一定距离。

（一）加强教育宣传工作，强化经费使用者的责任。各级领导干部要坚持以身作则、带头倡导节俭清廉风气，要把反对奢侈浪费作为加强党性修养、树立和弘扬优良作风的一项重要举错，切切实实落实在分管部门具体的工作中。按照资金分配到哪里、公开到哪里”的原则，通过“三公经费”的公开和透明，满足公众的知情权进而实现社会的监督权，最大限度地将本部门“三公经费”压缩在合理范围内，使预算部门自觉把思想和行动统一到中央“八项规定”的贯彻落实上，在“三公经费”问题上守住纪律底线，不碰法律红线，推动廉洁透明政府建设。

（二）形成相关部门通力合作齐抓共管的局面。“三公经费”的支出管理需要有规范性措施配套，使其消费支出有规可依，并实行审计监督和部门绩效考核有机结合，强化监督与预算编制、执行的衔接。对于审核、检查的结果要充分利用并及时在相关部门和范围反馈，使信息共享,作为年度预算调整和下一年度预算安排的重要参考依据，体现激励和约束，增强财政监督的有效性和威慑力。对查出违纪问题，实行问责，严格责任追究。

（三）强化财政制度建设。一是制定符合实际、可操作性的预算定额标准，从严控制和压缩因公出国(境)、公务用车购置及运行、公务接待三项经费支出，从根本上控制部门随意性支出，避免为形式上的零增长而做假账，从源头控制其支出规模。二是在部门预算执行中，必须按照批复下达的“三公经费”预算执行，对超计划申请“三公经费”的，财政部门不予办理预算追加手续，实现动态监管。三是全面推行公务卡制度改革，将公务卡改革覆盖所有预算单位，同时将差旅费、招待费和会议费等公务支出纳入强制结算目录范围，减少预算单位现金使用。四是提高国库集中支付比例，财政部门通过集中支付动态监管，真正实现事前事中有效控制，从而杜绝形成预算和执行两张皮现象，从源头上预防和遏制部门和单位对财政资金的挤占、挪用和截留。五是进一步完善政府采购制度，通过细化各项采购规章，不断扩大政府采购适用范围，杜绝采购过程中的贪腐现象。

（四）公务用车改革后，许多单位还保留着执法用车。一是严格车辆编制管理，减少车辆违规配置。二是机关车辆租赁制。组建企业化管理模式的机关事业单位出租车队，实行用车货币化管理，并由市财政采取集中支付租赁费用的方法来加强对资金的监督管理。

（五）建立健全行政事业单位内控制度。一是严格部门预算执行。单位应当遵循先有预算、后有支出的原则，严禁超预算或者无预算安排支出，严禁虚列支出、转移或者套取预算资金。单位应根据本单位工作特点，在不违反相关管理制度的基础上，细化支出定额，对预算指标进行分解，落实到具体的部门、科室，确保预算执行的科学性、有效性、严肃性。二是严格执行国内差旅内部审批制度，从严控制国内差旅人数和天数，严禁无明确公务目的的差旅活动，严禁以招商、公务差旅为名变相旅游，严禁异地部门间无实质内容的学习交流和考察调研。三是建立单位公务接待审批控制制度，严格执行公务接待标准，对无公函的公务活动不予接待，严禁将非公务活动纳入接待范围。建立公务接待清单制度，如实反映接待对象、公务活动、接待费用等情况，接待清单作为财务报销的凭证之一并接受审计，无接待清单的财务部门不予报销。四是严格执行会议费开支范围和标准，应在会议结束后及时到本单位财务部门报账，超标准或扩大范围开支的财务部门不予报销。

（六）积极推进“三公经费”信息公开。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》相关要求，积极对本级各部门“三公经费”支出公开的指导、督促工作。同时，确保公开内容真实、口径一致，格式规范、解释明了。

参考文献：

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