王先    中铁一局集团有限公司

摘要：新时期，中国经济增速放缓，政府需要进行各项创新活动来培育经济发展新动能，PPP模式正是政府在公共产品及服务领域进行的一项制度创新，PPP模式的运用有利于缓解财政压力，加强各项公共事务建设，提高政府治理能力。本研究对PPP的含义和发展现状进行了介绍，总结出新时期PPP模式面临的各项挑战，并提出了PPP模式良性发展的应对措施。

关键词：PPP模式；法律法规；风险管理；契约意识；融资管理

目前，全球范围内的PPP热潮涌动，中国的PPP项目也出现了一波又一波的热潮，但是新时期、新常态下，中国经济增速放缓，传统的经济发展动力减弱，政府在公共产品及公共服务提供领域也进行了一些新探索。PPP模式正是我国公共领域的一项重大制度创新，有利于政府治理能力的提升，有利于经济发展新动能的培育。

一、PPP的含义及发展现状

PPP是英文Public-Private Partnerships的缩写，字面意义可以理解为公私合作伙伴关系，指公共部门与私人部门结成合作伙伴关系，通过签署合同来明确各自的权利义务，本着风险共担、利益共享的原则，为社会公众提供公共产品或服务的行为。公私合作双方能够发挥各自的比较优势，获得比预期单独行动更好的结果。PPP最早是由英国在1982年提出的，在一些发达国家得到了广泛地推广与应用，积累了比较成功的PPP运行经验。据全球PPP机构的统计显示，1985年到2011年间，全球范围内建设的PPP项目中，欧洲占45.6%，亚洲和澳大利亚占24.2%，美国和加拿大占14.6%。英国最为著名的PPP项目是伦敦地铁建设项目，社会（私人）资本取得了30年的特许经营权，创造了良好的经济绩效。澳大利亚的悉尼奥运会主体育场也是PPP模式的典型代表，政府投资占15.8%，私人资本则负责了84.2%的投资。“加拿大P3”基金是加拿大PPP模式中运行比较成功的案例，各级政府都可以向该基金申请25%的公共事务项目投资资金，该模式引入了竞争机制和创新推广机制，运作比较规范，降低了交易成本。发达国家先进的PPP运作经验值得中国深入学习和借鉴，使中国在PPP模式运作过程中少走弯路。

中国传统的公共产品与服务大多是由财政供给，导致财政压力与日俱增，加上新时期、新常态下经济下行压力加大，财政负担日益加重，政府债务问题突出，所以有必要创新管理模式、借鉴国外经验来提高公共产品及服务的质量及效率。党的十八届三中全会提出改进由政府单一提供公共服务的模式，鼓励社会资本介入公共产品及服务领域。国家财政部等部门也颁发了相关文件如《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，旨在鼓励推广使用PPP运行模式，化解政府债务危机，激发市场活力，提高政府管理能力。2014年财政部副部长王保安在讲话中指出PPP 模式是改进政府公共服务的重要举措，是建立现代财政制度的内在要求。国务院2017年9月15日发文力促民间资本参与PPP项目建设，目的在于激发市场活力，培育发展的新动能。我国经济由高速增长转为中高速增长，需要转变思路，创新管理模式。PPP模式正是把市场的决定作用和政府的调控作用结合在一起，创新公共服务与产品的提供模式，使双方达到平等合作、共同协商、互利共赢的目的。我国利用PPP模式成功进行了一些公共项目的建设，包含水利、市政、交通、资源环境、城镇化建设等多个领域，如：陕西南沟门水利枢纽工程项目、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程、北京地铁四号线、渭南市天然气利用工程项目、固安工业园区新型城镇化项目等。但是PPP模式在新时期也面临与以往不同的新形势，需要接受新的挑战，以提高PPP模式运行的综合效益。

二、新时期PPP模式面临的挑战

PPP 模式在我国的实践运用始于上世纪90年代，当时国家为了吸引外商投资，主导实施了一些PPP项目，对PPP项目进行了中国本土化的尝试。2003年国家提出“让民营资本进入公共领域” 的政策，引发PPP模式的新一轮发展浪潮，涉及的行业众多，覆盖面较广，取得的成绩喜人。新时期、新常态下，中国经济步入“L”形底部，经济发展的大环境发生很大变化，必须走转型升级、提质增效的新发展道路。国家出台了更多有利于PPP模式的政策，PPP项目呈现井喷式发展。财政部PPP中心的统计显示：自2016年1月到2017年6月期间，全国PPP综合信息平台项目库月均增长386个项目、4842亿元投资额。但新时期PPP模式在运行过程中也面临着新的挑战，主要体现在以下几个方面。

（一）PPP模式运行缺乏专门的法律依据

PPP模式的良性运行需要专门的法律作为依据，法律不完善是影响PPP模式发展的重要阻碍因素。PPP项目多数情况下投入较大，期限较长，私人资本在投资此类项目时会比较谨慎，希望有相应的法律来为其保驾护航。因此需要在法律层面上对公私部门的权利、义务、风险、收益等进行明确规定，当出现问题或纠纷时做到有法可依，在最短的时限内解决问题或纠纷，提高PPP项目的运作效率。目前仍然没有国家层面的PPP立法，虽然有一些部门或地方性的规章或行政规范，但是缺乏权威性，缺乏实践指导意义。中国关于PPP项目的法律仍在完善中，目前如《中华人民共和国政府采购法》、《特许经营法》、《中华人民共和国招标投标法》等法律并未全面、具体地涉及 PPP 项目建设中的各个环节以及可能发生的各种问题。财政部刘尚希指出：立法上应把PPP项目双方合同作为民事合同。在法律层面把公私两个部门作为平等的主体对待，政府违约同样要追究其相应责任。

（二）PPP项目风险管理机制不健全

PPP模式是一种新兴的模式，利益与风险是共存的，清华大学PPP研究中心王守清教授指出PPP项目存在很多未知的风险。风险管理是PPP 模式能否运行成功的关键因素。由于中国国情比较特殊，PPP模式在中国的应用也不成熟，客观上增加了PPP项目风险的发生概率，加上相关部门在风险预警和风险管理方面缺乏经验，阻碍了PPP项目的顺利开展。在风险分担方面，政府处于主动性地位，有时会推诿责任，导致社会资本的风险增加，打击社会资本的积极性，导致PPP项目无法持续运营。湖北十堰2003年开展的全城公交民营化PPP项目，就是因为风险分担机制不合理，导致社会资本成本加大，困难重重，最终无法抵御风险致使项目夭折。而北京地铁10号线由于事先明确了合理的风险分担机制，最终取得了成功。

（三）政府部门缺乏契约意识

PPP模式主要是公益性为主的项目，是实现政府、社会、企业多方共赢的模式。PPP项目是政府和社会资本在合约的基础上进行合作提供公共产品或服务的过程，项目的顺利实施需要全生命周期合同管理，对政府和社会资本的行为加以约束。目前我国PPP模式发展不成熟，在一些项目中出现政府不诚信、不履约的现象，致使投资方损失重大，项目夭折。青岛威立雅和长春汇津污水处理项目都是由于当地政府单方面违约造成PPP项目最终失败。此外，由于PPP项目投资额度大，投资周期长，社会资本在参与过程中难免会面临政府部门换届，从而出现换届后“新官员不认可旧政策”，“新官员不履行旧契约”等问题，这种情况下弱势的社会资本难以与强势的地方政府抗衡，二者在利益博弈中难免会发生冲突，社会资本的权益得不到充足的保障。如1996年泉州市刺桐大桥PPP项目由于契约不完整致使社会资本利益严重受损。

（四）PPP模式融资机制不健全

目前，我国的PPP融资机制不健全。众所周知，PPP项目所需资金量大，投资周期长，投资面临很多不确定性，所以其对中长期融资需求特别强烈。但是传统金融机构对中长期贷款的兴趣不大，为了规避风险，大多不愿意为 PPP 项目提供中长期融资。虽然有社会资本愿意支持PPP项目建设，但是融资成本高已经成为社会资本参与PPP项目的阻碍。PPP项目属于公共服务或产品提供项目，社会资本只能从投资中获取合理的收益，并非超额利润。面对目前较高的融资成本，较低的投资收益，社会资本参与PPP项目的积极性不高。据专家估算，如果一个PPP项目投资收益率低于12%，就很难吸引社会资本参与。

三、推进PPP模式良性发展的应对措施

（一）完善PPP模式相关法律法规

国外的经验表明，PPP 模式的成功运行需要一个良好的法制环境作为保障。没有完善的法律法规支撑，潜在投资者会对PPP项目望而却步，在中国诚信机制不健全的情况下，法律法规的重要性不言而喻。具体应从以下方面来做：首先应制定基本法律，对PPP项目的范围、操作流程、风险分担、权责分工、利益共享做出明确的规定；其次制定PPP项目在不同行业实施时的法律法规，如教育行业、医疗行业、水利行业、环保行业、养老行业等应根据不同行业适用不同的法律法规；再次，出台具体的PPP项目操作规范，使各参与方都有章可循，有法可依，增加投资方信心，降低项目的风险，提高最终收益。随着国家“一带一路”战略的实施，政府更应加快建立和完善相关法律法规的步伐，使PPP项目更好地与国际接轨。

（二）加强PPP项目风险管理

风险管理能力的高低关系着PPP项目的成功与否。风险是一个笼统的概念，包括风险发生的可能性和风险发生后的应对。首先是不让风险发生，把风险发生的概率降到最低；如果真正发生了风险那就及时识别风险，分析风险，把风险控制住，不让风险扩散，确保风险在承受力范围内。有些风险是可以买保险的，可以用保险来对抗风险；但是有些风险是没有保险可买的。在这种情况下就需要运用风险分担原则，把风险分散开来。如政府承担法律、政策变化的风险，社会资本承担建设运营方面的风险。政府部门和社会部门要各司其职，优势互补，同时在PPP项目合同中明确风险分担的合理分配，有利于各参与主体最大限度地规避风险。中国PPP项目各参与方要及时学习国外先进的风险管理经验，设立专门的风险管理部门，对全体工作人员进行风险管理培训，提高工作人员风险识别意识，提升工作人员风险处理能力，确保PPP项目顺利开展。

（三）政府要转变作风，严格履约

国际上成功的PPP项目都要求参与方诚实守信、认真履约，不管是政府还是社会资本，二者的地位是平等的合作伙伴关系，二者的目标是为公众提供更好的公共物品及服务。PPP项目是缓解政府资金压力、化解其债务危机的一种举措。政府需要改变自身观念和工作作风，由公共产品的唯一提供者转变为PPP项目的合作者和监督者，并严格按照契约办事，不损害社会资本的利益。政府把工作重点放在宏观把控上，建立动态调整机制，对PPP项目全生命周期进行监督、调整，规范与社会资本的合作，达到共赢的目标。如：当社会资本获得的收益较低时，政府可通过价格机制、价格补贴、税收优惠等措施保证社会资本的合理投资回报；当社会资本获得的利益超高时，政府也根据合同进行价格调整，维护公众利益。一旦政府出现违约的情况，需要对政府主管人员进行问责，减少政府不守信、不履约的情况发生。

（四）全方位支持PPP项目融资

PPP项目顺利融资是保证PPP项目成功运作的前提，国家及相关部门就促进PPP融资发展出台了一些支持政策，从政策层面解决PPP项目的融资问题，鼓励社会资本参与PPP投资。此外国家需要出台PPP项目投融资管理法律法规，明确具体操作方面的法律条文，确保各参与方在投融资方面有章可循，降低PPP项目风险，提高其收益。政府应鼓励银行对 PPP 项目实行贷款开放，以贴息、担保等方式给予社会资本政策支持，并在征地、税收方面给予社会资本优惠政策，充分调动社会资本的积极性，解决PPP项目融资难的问题。

总之，新时期、新常态下PPP 模式在中国的运行中虽然出现了许多新的挑战，如缺乏权威法律依据、风险管理有待加强、政府契约意识欠缺、融资机制不健全。但中国对公共产品及服务的巨大需求和政府积极促进社会资本参与公共事业领域的态度，使PPP模式在中国有良好的发展空间与应用前景。PPP项目各参与方也应根据我国的国情对PPP模式进行更为深入和全面的研究，为PPP模式的未来发展提供理论依据和经验借鉴，有利于PPP项目更高效地运行。

参考文献：

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