公务卡制度推进中存在的问题及对策建议

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公务卡制度推进中存在的问题及对策建议

2014-01-24 23:53 来源：xdsyzzs.com 发布：江雪松阅读：次

江雪松江苏省常州地方税务局

摘要：我国的公务卡经历了2007年在中央预算单位的推广，至2012年底全面推广覆盖到县乡各级基层预算单位。公务卡制度的推进，对提高公务支出透明度、推进源头防治腐败、降低行政成本、推进银行卡发展等，具有重要意义。但仍存在制度本身的法律层级不高、配套制度不完善，金融、财政信息化及配套设施不完善以及社会诚信度不高等问题，文章对此提出相关探讨性对策建议。
关键词：公务卡问题建议
公务卡制度改革自首张公务卡的出现至今，已经历了三个阶段：一是公务卡初次出现，2005年招商银行与中兴通讯联手发行了国内首张公务卡。二是公务卡推广试点。2007年财政部和央行联合召开了全国公务卡应用推广会议，随后于2007年7月份出台了财政部中国人民银行关于印发《中央预算单位公务卡管理暂行办法》的通知（财库[2007]63号）。并于2008年扩大试点范围，以财政部关于2008年中央预算部门全面推行公务卡改革试点有关事项的通知（财库[2008]17号）为标志，要求2008年中央预算部门（一级预算单位本级）要全面推行公务卡改革试点。三是公务卡全面推广。2011年12月8日，财政部下发了关于实施中央预算单位公务卡强制结算目录的通知（财库[2011]160号），要求中央预算部门于2012年底前将公务卡制度改革推进到所有基层预算单位。2012年9月27日，财政部、中国人民银行下发了关于加快推进公务卡制度改革的通知（财库[2012]132号），在要求中央各部门要加快将公务卡制度覆盖到所有基层预算单位的同时，明确地方财政部门要加快将公务卡制度覆盖到县乡。要求在进一步扩大省、市两级改革覆盖面的同时，加大县乡预算单位改革的推进力度，确保2012年年底前将改革覆盖到所属各级基层预算单位。
一、公务卡结算制度
公务卡，是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。它既具备普通信用卡所具有的授信消费等共同属性,又具有财政财务管理属性,是财政财务管理规范与银行卡结算方式结合而成的一种新型管理工具和手段，其操作可以概括为“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实施监控”。公务卡作为一种现代化支付结算工具，不仅携带方便，使用便捷,而且透明度高，所有的支付行为都有据可查、有迹可寻。公务卡结算制度具有以下优点：
（一）提高支出的透明度。公务卡的推出，是为完成国务院、中央纪委的有关任务要求，推行公务卡改革，逐步实现使用公务卡办理公务消费支出，是深化预算制度改革、加强公共财政管理的必然要求；是方便预算单位用款、减少现金支付结算，提高支付透明度，加强预算执行监控管理，提高财务管理水平的重要措施；是提高政府支出透明度、加强惩防体系建设的制度创新，对于全国银行卡产业发展也具有促进作用。
（二）降低行政成本。推行公务卡，就是要求预算单位在公务小额支出中全面使用非现金支付工具，减少现金使用，同时利用银行卡支付系统，协助财政部门实现对公务小额支付的全程监控，加强对财政支出的管理。在行政机关全面实行公务卡结算制度是贯彻落实效能政府制度，强化行政成本管理的一个重要手段，这对于加强政府自身建设、提高机关办事效率、堵塞预算单位财政支出漏洞、降低行政成本都具有重要意义。
（三）有利于党风廉政建设和源头上预防腐败。关于实施中央预算单位公务卡强制结算目录的通知（财库[2011]160号），针对公务卡使用范围偏窄、使用率不高的问题，建立公务卡强制结算目录，严格规定预算单位公务支出中必须使用公务卡结算的项目，如办公费、印刷费、咨询费、手续费、水电费、邮电费、物业管理费、差旅费、维修（护）费、租赁费、会议费、培训费、公务接待费、专用材料费、公务用车运行维护费、其他交通费用等16项费用。公务卡强制结算目录的推出，有利于提高公务卡使用率，发挥公务卡制度优势，进一步加强和规范公务支出管理。关于加快推进公务卡制度改革的通知（财库[2012]132号）规定，地方省、市两级财政部门要结合本地实际，于2012年年底前建立公务卡强制结算目录制度，将预算单位差旅费、招待费和会议费等公务支出纳入强制结算目录范围。有条件的县级财政部门也要建立公务卡强制结算目录制度。
二、公务卡推进过程中存在的问题
公务卡结算制度推进经历了八年时间，国务院和中央纪委从党风廉政建设和源头预防腐败的高度对公务卡的推进给予了厚望，从实施效果来看成效明显，但与期望相比仍有相当大的差距，主要表现在以下几方面。
（一）顶层制度设计上，法律层级不高。
从目前公务卡推广使用的制度文件来看，只是财政部与中国人民银行的文件，属于部门规章，还不是国务院的法规，更不是全国人大及其常委会通过的法律。因此，从公务卡制度的层级看，还是属于比较低的层级，与从源头上预防腐败的高度相比还有较大的差距。如果不能触及现有的预算制度，让公务财务支出预算的透明度进一步增加，公开政府的财务预算，难以从根源上杜绝公务行政腐败，公务员或者领导干部的支出裁量权过大的问题就无法解决。另外，《中央预算单位公务卡管理暂行办法》对持卡人违规使用公务卡、恶意透支、拖欠还款或将非公务支出用于公务报销，违反规定的，追究单位负责人和直接责任人的行政责任，情节严重涉嫌犯罪的，移交司法机关，依法追究刑事责任。对违反规定的追究相关行政和法律责任，但相关的配套规定对此并不明确，缺少一个整体的制度规范，特别是缺少全国统一的公务卡强制结算目录制度。由于法律层级、相关制度失范及认识上的因素，一些预算单位虽然办理了公务卡，但支付、报销仍大量使用现金，公务卡使用率较低。
（二）金融、财政信息化及相关配套设施还不完善。
主要表现在：一是公务卡支持系统建设和信息安全管理还不完善。预算单位、公务卡代理银行和中国银联公务卡支持系统还不完善，公务卡支持系统运行速度和稳定性还不强；另外在制度和技术上采取措施保障公务卡信息安全的规范还不完善。公务卡支付系统与国库集中支付系统尚未实现无缝对接，公务卡支付系统是一个独立的系统，不具备支付功能，业务流程耗时较长等。特别是从公务卡还款时间长，还会影响公务卡持卡人的用款额度，给持卡人带去公务卡不方便的坏印象，不利于公务卡结算制度的推行。二是公务卡受理市场建设还不完善。公务卡代理银行、中国银联销售点终端（PointofSale,POS）机具布设范围还不够广，特别是地区间、东西部的差异大。三是与公务支出密切相关的单位和企业积极受理公务卡缺乏必要的制度规范和优惠措施，不能有效地促进受理单位使用POS机的积极性。
（三）社会诚信建设任重而道远。公务卡减少现金消费被赋予了源头上预防腐败的作用，对深化公共财政改革，加强财政支出监督管理，提高财政支出的透明度，建设“阳光财政”发挥积极作用。但是，推行公务卡只是能够防止部分腐败，并不能只是依靠用公务卡来完全预防公务腐败的问题。如果公务卡签字的人与商家勾结多开票，套取现金产生的腐败，在用卡这个环节上还是不能做到完全透明。
三、对策和建议
（一）适时提高公务卡制度层级。进一步规范公务卡强制结算目录制度，替代现金支付。公务卡制度要与预算制度的改革配套进行，公共财政要实行“阳光预算”，全面实行公开化，接受人民群众的监督和约束，接受新闻传媒的监督。防止出现那些超标准公务高消费行为，以及挥霍浪费国家资财的豪奢之风。对不按照规定使用公务卡的行为，作出明确的处理规定。
（二）推进金融、财政信息化融合及相关配套设施的完善。加强公务卡支持系统建设和财政国库集中支付系统的技术融合、对接和信息安全管理。预算单位、公务卡代理银行和中国银联要优化和完善公务卡支持系统，提高公务卡支持系统运行速度和稳定性；要在制度和技术上采取必要措施保障公务卡信息安全。进一步改善公务卡受理市场建设。公务卡代理银行、中国银联要扩大销售点终端（PointofSale,POS）机具布设范围，加大布设密度，增加机具数量，特别是加大中西部地区的布设力度。对与公务支出密切相关的单位建立必要的制度规范和优惠措施，促进受理单位使用POS机的积极性。
（三）推进社会诚信建设。公务卡只是从技术上减少了现金支付消费，并不能从根源上完全预防公务腐败的发生。要从根本上降低行政成本、预防公共腐败，还要加强社会诚信建设，提高公务人员依法支出的自觉性和提高商家合法经营的积极性，更要从制度上、思想根源上让节约财政资金、预防公共财务腐败成为大家的共识和集体行动指南。

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