朱九芳  潍坊职业学院经管学院

肖清雨  滨海区研究督查室

基金项目：2016年度山东经济社会发展立项课题（项目编号16-JS-ZD-09）

摘要：近几年来，我国现代化和城镇化进程不断加快，人们的物质和文化生活需求日益增长，因此对基础设施建设的要求也越来越高，这对公共部门地方财政预算资金造成很大压力，而私人部门社会私营经济因为自身拥有的存量资金亟需合适的投资项目，因国家基础设施建设项目兼具公益性和盈利性双重特点，于是公共部门与私人经济组织之间，为了基础设施项目建设进行合作，通过签订特许权协议，双方形成一种伙伴式合作关系，最终以合同来明确双方的权利和义务，并顺利完成合同内容，于是一种新的融资PPP模式就此产生，有效解决了地方财政预算的资金压力，对我国经济发展具有长远意义。本文首先对PPP模式的涵义和应用的意义进行阐释，其次对PPP模式在地方基础设施建设中应用现状和前景进行重点分析，最后提出模式实现存在的问题及建议。

关键词：PPP模式   基础设施建设   应用建议

近几年来，我国现代化和城镇化进程不断加快，人们的物质和文化生活需求日益增长，因此对基础设施建设的要求也越来越高，这对公共部门地方财政预算资金造成很大压力，而私人部门社会私营经济因为自身拥有的闲散资金亟需合适的投资项目，因国家基础设施建设项目兼具公益性和盈利性双重特点，于是公共部门与私人经济组织之间，为了基础设施项目建设进行合作，通过签订特许权协议，双方形成一种伙伴式合作关系，最终以合同来明确双方的权利和义务，并顺利完成合同内容，于是一种新的融资PPP模式就此产生，有效解决了地方财政预算的资金压力，对我国经济发展具有长远意义。

一、PPP模式的涵义和应用意义

（一）涵义

1、一种合作关系和融资模式

Public公共，Private私营，Partnership 合作，三词首字母缩写，意为“公共私营合作制”，即简称的 PPP模式。该模式实现的多种具体转化方式包括委托运营（OM）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、建设-移交-运营（BTO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）。

2、适用于市场化运作经营项目

 PPP模式的参与主体是政府方和社会资本方，同时还包括融资方、建设商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等相关主体。适用于政府负有责任又适宜市场化运作经营的公共服务和基础设施类项目。

3、合理分担双方主体风险

PPP模式的本质是在公用事业领域引入私人资本，采用公开招投标选择最佳的参与主体社会资本方，降低项目建设资本和后期运营成本。这样既减轻了政府的财政负担，又降低了社会主体的投资风险。

（二）应用意义

1、PPP为地方政府规避债务风险

《关于加强地方政府债务管理的意见》于2014年9月份由国务院出台，目的是规范和治理地方债务，规定地方政府有偿还自身举借债务的责任，中央政府不会救助。鼓励推广使用PPP模式，即公共部门与私人经济组织之间，为了基础设施项目建设进行合作，有效解决地方财政资金压力，规避债务风险，对我国经济发展具有长远意义。

2、PPP模式可以帮助转换政府职能和角色

新的PPP模式可以帮助政府从决策者和投资者的角色转变为合作者和监督者。从而不但能使项目资金扩大，而且极大提升项目运行效率，极大缩短基础设施的建设周期，更好更快地服务于人民。

3、PPP模式对我国经济发展具有长远意义

通过实行政府与社会资本合作，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，放宽市场准入，吸引社会资本与外资参与，放大投资效益，减轻政府负担，促进地区经济稳步快速发展，以迅速应对经济下行压力。PPP模式，成为政府解决公共产品供给不足问题的主要力量，有利于盘活社会存量资本，带动经济长远发展。

二、PPP模式在地方基础设施建设中应用现状和应用前景

（一）应用现状

1、我国PPP模式起源

该模式起源于1989年的英国，1992年首次提出鼓励私人投资行动的概念，在我国，1984年由香港合和实业公司在深圳投资建设的沙角电厂，是中国大陆实施的第一个BOT项目，期间发展受到亚洲金融危机的影响，其复苏经历了20年。

2、我国重视PPP模式

地方政府的债务问题不断影响地方经济的发展。政府重新重视PPP模式。近年来，PPP模式的不断成熟完善也对国内各级政府的应对和引导方式提出了新的挑战，国家把握当前加快推进PPP工作的大好时机，加快完善制度建设，健全政策扶持体系，大力开展项目建设，政府层面不仅进行微观层面的操作模式升级，更对宏观层面进行体制机制变革。

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》于2015年5月19日，由国务院办公厅转发，国家发展改革委于2015年5月25日，公开发布PPP推介项目，鼓励PPP模式参与建设及运营，李克强总理也于2016年3月5日的政府工作报告中提出完善PPP模式。PPP模式成为加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手。

3、PPP模式应用迅速

截至2016年底，全国有7000多个PPP项目，其涉及的行业达到了19个，包括生态、环境、交通、能源、水利、市政、农业、林业、科技、安居、旅游、医疗、养老、教育、文化、体育等。

（二）应用前景

   围绕国家政策，特别是对政府急需建设又适宜于市场化运作的交通基础设施、教育基础设施、医疗卫生和能源环保基础设施等民生领域的基础设施建设都可以适用PPP模式。

1、交通基础设施建设

北京地铁四号线项目《特许经营协议》于2005年初由香港地铁公司与北京市政府签署，这是具有划时代意义的，是交通基础设施PPP模式大规模应用的开始。我国有50个百万人口的大城市，预计今后50年我国的交通基础设施的建设，蕴含着巨大的商机，为PPP模式的应用准备了潜在市场。

2、教育基础设施建设

我国农村地区教育基础设施建设非常薄弱，人口素质亟需全面提高，为了实现教育的均衡发展，促进农村地区特别是基础教育的快速发展，极大提升基础教育的水平和条件，从而推进社会的全面进步和持续发展，这些都需要PPP模式，希望快速解决以上教育基础设施的建设和教育水平的提升问题。

3、卫生和能源、环保基础设施建设

很多老百姓有病应就诊而不就诊，应住院而不住院，看病难和贵的状况是长期存在的突出问题。我国因人口众多导致卫生资源特别是优质卫生资源急缺。因此PPP模式在医疗卫生基础设施建设方面的应用迫在眉睫，通过推进应用满足百姓看病求医的急切需求，使全民健康水平大幅度提升。另外我国在能源、环保基础设施方面也是迫切需要与私人部门来合作从而加快建设的进程，尽快满足人民的需要。

三、PPP模式实现存在的问题及应用建议。

（一）存在问题

1、专业人才欠缺影响PPP模式推进

     PPP模式专业性强，政府部门工作人员因非专业人员，工作中会遇到难题。国家发改委和财政部相继出台了PPP项目通用合同指南、操作指南以及案例选编。但由于专业性强，工作人员不能熟练运用。另外，《政府和社会资本合作模式操作指南》分阶段和操作流程，若没有专门的协调机构和专业人员指导，运作实施困难较大，因此必须进行专业人才培养。

2、PPP模式法律制度体系尚待完善

PPP模式的法律法规制度还不够完善，严重影响其正常运作。另外，现如今在项目运行的规范上，缺乏法律效力的方式，所以急切需要一套有效、完善的PPP法律制度体系来保障实施。

3、地方财力限制PPP模式推进

财政部出台了《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》，目的是为了引导地方政府理性推进PPP项目，遏制地方政府过度透支财力。其中有这样一条规定：地方各级政府投入PPP项目的年度预算支出不得超过一般公共预算支出的10%，这大大限制了各地PPP模式的推进。

4、风险分配的一致性限制PPP模式推进

在PPP模式项目合作谈判中，风险的分配往往是公共部门和私人部门中难以达成一致的谈判难点，这就使双方谈判的时间增长，使交易成本增加，致使PPP模式的推进效率受到很大的限制。

5、PPP模式应用初期重效率轻质量

某些地方政府为了追求项目实施速度，将PPP模式仅仅作为引进私有部门资本的一种手段，会忽视招投标过程中的科学评估，造成轻质量重效率的现象，达不到真正双赢的目的。

（二）应用建议

1、对政府相关部门和人员进行ppp模式理论和政策培训

通过对政府相关部门和人员进行PPP项目理论、政策、操作流程、规则、案例等学习和培训，提升行政主管部门、政府综合管理部门以及所属工作人员的实际工作能力，更好推进PPP模式的正确运用。
2、对PPP模式进行相关法律制度的制定和完善

根据PPP项目的特点对我国现行法律法规进行补充完善，研究制定专门适用于PPP模式的法律和法规，对政府公共部门、企业私人部门以及其中的工作人员在项目中需要承担的责任、应尽的义务应该明确规定，以更好地运用法律效力来推进PPP模式。

3、有计划地进行地方公共预算稳步推进PPP模式

为防止地方财力透支，对年度PPP模式项目的推进进行综合评估，按照预算计划稳步推进PPP模式，防止贪大求快，出现收支不平衡，不利于各项工作的后续开展。

4、建立合理的风险分担机制规避PPP项目风险

基础设施建设PPP项目的风险很大，因此整个流程要贯穿强烈的风险意识。在谈判过程中就要在合同中把承担风险的责任落实到位，本着收益与责任合理分配的原则，督促私营部门通过生产手段和高质量的运营来降低风险，避免最终把风险转移给政府公共部门，使项目最终失败。

5.、通过严管项目流程抓好PPP项目质量

PPP模式运作的基本流程包括项目前期准备阶段（项目发起和项目准备）、项目招投标实施阶段（协议编制、竞争性程序、签署协议）、项目实施阶段（项目建设、项目运营）、合同终结阶段（项目移交、项目公司清算）。每一个项目流程的具体实施阶段都要严格监管确保PPP项目质量。

参考文献：

[1]王灏.加快PPP模式的研究与应用，推动轨道交通市场化进程[J].宏观经济研究，2004，（1）：46-48.

[2]张晶.PPP融资模式在我国交通基础设施建设中的应用分析[J].内蒙古科技与经济，2004，（S1）：30-31.

[3]李公祥，尹贻林.城市基础设施项目PPP模式的运作方式选择研究[J].北京理工大学学报：社会科学版，2011（1）