张婷 徐晓莉 新疆大学经济与管理学院

摘要：近年来慈善组织中屡次出现挪用公款、违规使用慈善基金等丑闻，造成这种局面的根本原因是慈善组织中存在着道德风险。本文首先介绍了慈善组织的发展现状，之后通过使用米尔顿·弗里德曼的分析方法，分析了慈善组织中存在的道德风险，最后就如何规避这些道德风险提出了相应的对策与建议。

关键词：慈善组织   道德风险  效率  监管

一、我国慈善组织的发展现状

1.我国慈善事业的捐赠情况

根据民政部财物规划司的相关数据，自2000年以来，我国慈善事业呈缓慢发展的态势，民政部门接受社会捐赠的数量呈波浪式增加。而在2008 年，由于严重的冰雪、地震等自然灾害，社会各界捐赠的积极性陡然增高，民政部门接受的捐赠呈直线式增长，这在一定程度上促进了我国慈善事业的发展。具体捐赠情况如表1 所示。

表一  2000年——2009年我国慈善事业的捐赠情况

摘自国家统计局网  http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/indexch.htm

2.我国慈善资金使用效率低、欠公平

随着我国慈善事业的发展与社会捐赠款项的不断增多，慈善资金发挥了其救济弱势和贫困者的作用。但是我国的慈善资金的使用却呈现出了低效率的趋势。由于慈善组织专业化能力的缺乏，在运作慈善项目时对救济对象、救济项目的管理异常粗糙，直接导致了慈善资金的使用效率低，成效微弱。主要体现在:（1）慈善组织管理人员利用信息优势和政府监管不完备的漏洞，将慈善资金用于非慈善用途，甚至违规使用慈善基金。据报道作为省级慈善机构的河南宋庆龄基会资产已近30亿元。但其2010年捐赠收入逾10亿元，全国第一，公益开支却只有1.4亿元，不符规定 ^[1]。( 2) 有关工作人员利用慈善财务制度的不完善贪污挪用善款。2011年温州市审计局报告指出温州市红十字会内部管理严重失控，主要包括去年账面上反映库存商品800多万元，但仓库里却空空如也 ^[2]。

同时我国的资金在对弱势群体的帮助中也欠缺公平，目前我国每年有近6000万的灾民需要救济，有7500万农村绝对贫困人口和低收入人口需要救助，另外还有6000 万残疾人、1.4亿60岁以上老人需要社会提供帮助^［3］。从我国的现实情况来看，弱势群体由于所拥有资源的匮乏，其表达利益诉求的话语权也显得微不足道，那么其获得慈善资金在很大程度上还是取决于政府、领导者、新闻媒体等对其的关注程度。一方面，由于这些有影响力群体的介入，使得慈善资金过于集中在某些“新闻人物”身上；另一方面，某些弱势群体由于对慈善资金的依赖，出现主动“要慈善”的情况。然而，同样的弱势群体往往会因为政府或媒体的关注度不同而出现资金的不同倾斜，在一些更为偏远的山村，由于关注视线的限制，那里的弱势群体获得慈善资金的机会则更是少之又少。显然，这样的状况就使得慈善资金未能真正发挥其平等公益性。

3. 公益机构的法律、法规体系不够完善

    公益机构的监督机制，主要是通过法律规范来确立的。法律规范是否全面、科学、严谨，直接关系到包括慈善组织在内的公益机构接受监督的状况好坏。目前，中国在有关慈善事业的登记管理方面，正在建立一整套初步的法制化的规范体系。但是，这些法规中还存在许多有待完善的问题，其中最明显的表现，就是慈善公益机构财务规范的缺失，这给慈善公益机构的运作带来许多困难。

二、我国慈善组织中的道德风险分析

分析慈善组织行为的性质，这里借用米尔顿·弗里德曼的分析方法^[4]。他在分析福利国家的谬论时，以谁花钱和为谁花为划分依据，将消费行为归纳了四类，如下示意图:

Ⅰ类指的是你为自己花自己的钱，这类消费者的行为中消费者具有强烈的自我约束意识，在有限资源条件下，希望使自己获得的最大效用。Ⅱ类指的是你为别人花你的钱，消费者同样会有一定的自我约束，希望省钱。但这并非是以自己判断最为划算为依据，而是根据接收人的喜好来判断。Ⅲ类指的是你为你自己花别人的钱，这时消费者并没有强烈的愿望或者说是约束少花钱，但有强烈的愿望考虑怎么花划算，能够购买更多的商品。Ⅳ类指的是你为另一个人花别人的钱。这时消费者既没有强烈的愿望省钱，也没有强烈的愿望使别人最为满意。由于慈善组织的管理经费和进行慈善活动大多来源于善款，因此这两种行为基本上可以归为第Ⅲ类和第Ⅳ类。在慈善组织进行慈善活动的各个环节，如慈善项目的开发，善款善物的筹集、管理和使用，组织的内部管理等，作为相对于捐献者和政府的信息优势方——慈善组织，由于“花别人的钱”具有及其强烈的诱惑力以及具有信息优势，因此在慈善组织的活动中出现基于道德风险的违规操作。

而因为慈善资金是属于整个社会的，这个产权主体是虚拟的、非实体形式，无论是国家、捐款人、受益人还是慈善组织、基金会本身不能对其形成完全产权，正是由于这种制度本身的缺陷，必然会引起很多的问题发生，其结果必然导致慈善组织中道德风险的产生。这不仅影响到个别组织自身的运作，更会影响到整个社会慈善事业的持续健康发展。

由于慈善组织自身约束动机不足以及监管不力的原因，慈善机构或组织成员挪用、滥用捐款的现象时有发生，他们往往利用政策上的管理漏洞进行违规操作，从而大大降低了慈善组织的公信度。

三、关于规避道德风险的措施

（一）改善慈善资金管理机制，建立分权管理

道德风险产生的外在因素不外乎两个方面，一是权力过于集中，二是缺乏对权力使用的监督。因此，要杜绝慈善资金使用上的道德风险就必须进行“分权”和“制权”。可考虑建立以政府为主体的募捐机构，以慈善组织为主体的善款发放机构，以审计部门和捐助者组成的善款监督机构。政府负责善款募捐，慈善组织负责资金使用调度，审计部门和捐助者共同进行监督。三个机构是独立的平行关系，互不统属又互相制约，这样一方面做到了“分权”，另一方面实施了“制权”，既减少了滋生道德风险的机率，又有利于保证善款使用的公平公正。

（二）健全慈善组织的法律制度

道德风险的产生还有一个原因是法律制度上的缺陷，使一些人有机可乘，挪用慈善基金。所以完善法律制度迫在眉睫。

1.在慈善资金支配使用方面。一方面，应从法律角度明确禁止政府部门干涉慈善机构使用慈善资金，在法律上确立政府建设资金账户与慈善救助资金账户相分离的制度^[5]。另一方面，应对资金救助对象标准与审查、资金使用过程披露、资金使用数额档次等进行专门立法，同时针对一些慈善机构和捐助者的违法、违规行为也应在制裁上做到有法有据，完善依法行善的环境。

2.在捐赠善款税收优惠方面。在我国个人向不同性质的慈善机构捐赠，享受的个人所得税优惠差别较大。对于向国家指定性质的慈善机构捐赠，个人可以享受所得税扣减；而对于向非国家指定的慈善机构的捐赠则很难享受到所得税扣减。因此，在税法上应该对二者一视同仁，保证个人向国内任何有资质的慈善机构捐赠的所得税优惠基本一致，然后再根据捐赠额多少采用不同档次的优惠税税率。

（三）强化慈善组织的监管制度

道德风险产生的另外一个原因就是监管力度不够，监管制度具有缺陷。而其中监管方包括政府、公众、媒体等多方。

1.应建立一支有效的监管队伍和便捷多样的监管渠道。所谓有效的监管队伍，一则是要求监管者要熟悉监管的内容，依法监管；二则是要求监管者的组成成员要多样。

2.要突出监管效应，依法严惩违规行为。只有及时处理违规行为，依法惩处违规当事人和机构，才能在社会上形成监管效应，从而对慈善资金使用相关方形成监管压力。

四、结语

慈善组织中存在的道德风险，将会大大影响中国社会慈善事业的发展。但是，如果政府能对慈善事业进行相应的监督管理，公众、媒体能够加强监督，则会大大规避这些风险，从而不断发展我国的慈善事业。

参考文献

[1]河南宋庆龄基金会被指挪用善款放贷[EB/OL].[2011-09-02].

[2]变味“捐款”让慈善成为一种负担[EB/OL].[2011-09-02].

[3]中华人民共和国国家统计局．中国统计年鉴2010［M］．北京:中国统计出版社，2010.

[4]米尔顿·弗里德曼，罗斯·弗里德曼.自由选择———个人声明[M].北京:商务印书馆， 1982.

[5]徐麟.中国慈善事业发展研究[M].北京：中国社会出版社，2003.

[6]搜狐公益．民间拷问基金会信息透明度以社会监督守公信力［EB/OL］．［2010-07-21］．