仪建红 谢丽伟 北京邮电大学公共管理学院

摘要：我国城市基层组织管理是我国城市管理的基础，也是我国社会管理的核心。当前，我国城市基层自治管理存在基层政府和民众自治组织权责不一致等问题，尤其是基层街道办、居委会、社区业主委员会等职能不清晰。各地方政府在不断探索城市基层组织管理新模式，本文综合几种成功模式逐步明晰城市基层组织管理模式的思路，为今后大范围改革做准备。

关键词： 城市基层   管理模式  新探索

加强和创新社会管理是适应我国持续、健康、稳定发展的时代课题，是党中央统揽全局、深谋远虑做出的一项重大战略部署。党的十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。” 在新型城镇化发展的今天，城市基层组织管理模式值得进一步探讨。

城市居委会是城市居民接触最多的组织，也是为人民服务的先锋堡垒。社区业主委员会是社区居民自发组织起来维护本区域范围内居民利益的自由组合体。它们都和地方政府的派出机构——街道办事处有着不可分离的密切联系。但是它们之间的关系却不是十分明确，本文从介绍它们三者的关系入手进而探索三者良性互动的管理新模式。

一、城市基层组织的概况

我国城市基层自治组织一般就是指居委会，居委会在街道办事处的业务指导下开展基本的公共服务、公共管理和公共秩序的维护。居委会是与居民接触最多的组织，居民出现需要解决的问题的时候一般都是找居委会进行民情上传和居中调解，所以居委会发挥了群众和政府的桥梁纽带作用。居委会虽然没有行政机关的性质，但是它发挥的作用却是基层政府所替代不了的。

街道办事处是基本的行政区划，是市辖区人民政府或功能区管委会的派出机关，受市辖区人民政府或功能区管委会领导，行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权，对居委会进行业务指导。它的职责属于行政机关的行政权力的范畴，是政府与群众自治组织的纽带。

社区业主委员会是社区居民为了维护自身利益而成立的自我管理、自我服务、自我监督的小团体。社区业主委员会不同于居委会的是，居委会直接受街道办指导，一定程度上还是带有行政机关的色彩，而且居委会的职责范围和领域远远大于一个社区业主委员会的职责范围。社区业主委员会只对社区居民负责，代表社区居民全体的利益，不需要听取街道办的指示，而且管理和服务仅限于社区内部。居委会和社区业主委员会没有层级的隶属关系。

基本的情况是这些，但是实际情况却没有这么简单。

二、我国城市基层组织管理模式现状

世界各地基层自治有很多模式，但是我国的国情与其他国家差异很大，在我国大陆内部也存在东西部、城乡间的差异，城市基层组织的管理也是各有特色。总的来看，有三种基本类型。

第一，街道办承担了居委会和社区业主委员会的职责。我国人口数量大，涉及群众利益的事务比较多，因此街道办作为政府的派出机关履行基层管理的职能非常重要。作为基层群众自治组织的居委会和社区业主委员会要承担街道办一些非行政类的服务职能。但是目前街道办基本上承担了基层组织的全部管理和服务工作。这是不符合我国目前发展的实际情况和党中央国务院的战略部署。这种情况下街道办的权力很大，居委会和社区业主委员会基本上没有履行职权的空间。街道办负责传递和执行政府的决策，居委会和社区业主委员会只是协助街道办的工作，没有自主决策权和自由执行权。街道办通过汇总居委会和社区业主委员会的信息，将民情回馈到基层政府。在这种情况下，民众的权利被压缩至很小的空间，基本上没有自己的话语权，居委会和社区业主委员会扮演街道办的“派出机关”，没有很好地发挥应有的作用， 成了“摆设”。街道办扮演基层政府的“传话筒”和“指挥棒”。这样，民众的权利和利益诉求就没有得到应有的重视，民众的自主管理和自我服务的潜力没有被开发出来，这对于城市社会管理的长远发展是不利的。

第二，街道办与居委会、社区业主委员会各自为政。这种情况与第一种正好相反，街道办很少干涉居委会和社区业主委员会的管理，居委会和社区业主委员会独自发挥自治组织的功能。这种情况下，街道办只是扮演民情和政策的上传下达角色，宣传党和政府的方针政策，对居委会和社区业主委员会的决策进行业务指导和必要监督，在管理上不会过多干涉群众自治组织的自我管理。另一方面，居委会和社区业主委员会的自由决策权和自我执行权得到了充分的体现，居委会全体代表大会和社区居民代表大会自己决策，自己执行，自我监督，形成了自己管理自己的一套模式，自治可以说是达到了很高的程度。但是自治权利过大，自治程度过高给基层政府的管理带来很大不便。基层政府的政策和命令如果得不到居委会和社区业主委员会的认可，是很难贯彻执行的。这就有一种地方势力过大中央难以驾驭之感。基层政府怠于管理和监督群众自治组织，造成群众自治水平高于政府直接管理水平的现象。这同样不符合我国城镇化的发展和发挥基层群众自治组织积极作用的大方向。

第三，街道办与居委会、社区业主委员会缺乏共同决策、协作执行、相互监督的协作机制。部分地区尝试街道办、居委会、社区业主委员会的党员和群众各占一定比例组成决策机构，各自抽掉一部分成员组成执行机构，三个部门共同组成监督机构。人员各自独立，一个机构成员不兼任其他机构职务。这种机构类似于西方的“三权分立”，但是街道办是居委会的指导上级，居委会和社区业主委员会不是与街道办同级的机构，很难制约和监督街道办人员的具体工作。这种尝试的出发点是值得鼓励的，但是这种类似于西方“三权分立”的模式不适合我国的基本国情，西方的“三权分立“是立法权、司法权和行政权的分立，三种在顶层设计上的分立能从上而下一以贯之，而我国的顶层设计就是人民民主的社会主义国家，没有”三权分立“的土壤。同时，街道办、居委会、社区业主委员会若实行共同管理，那么街道办作为政府的派出机构就没有指导居委会工作的职责了，这对我国社会管理乃至政府管理是一个极大的挑战。三、适合我国国情的城市居民自治管理模式的探索

改革开放以来，我国将工作重点放在了经济建设上，开始了计划经济转变为社会主义市场经济的转型，逐步从农业社会向工业社会挺进，逐渐改变了原先政府包揽一切公共事务管理的模式，开始逐步探索基层群众自治，充分发掘基层群众的政治智慧和管理潜力。近几年来，我国政府管理体制改革正向深水区迈进，即逐步改变原先“大政府，小社会”的观念，在“小政府，大社会”的新观念的指导下提出完善基层群众自治机制，引导城市居民加强自我管理、自我服务、自我监督，进一步完善民主管理机制，为今后的行政体制改革奠定基础。

综合各个地方的实践经验，目前我国城市基层组织存在下面几种问题：

（一）社区业主委员会的法律定位没有得到认可

我国关于城市基层社会管理工作虽有《街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》、《城市居民委员会组织法》等法律法规和政策性文件规定，但是没有一部说明城市居民成立社区业主委员会法律地位的法律法规，这就造成了我国社区业主委员会管理上的尴尬。因为没有法律的认可和保障，社区业主委员会游离于街道办和居委会之外，决策和执行没有法律效力。这就和我国提出的鼓励城市居民自治的理念相矛盾，一方面是鼓励群众自治，另一方面没有法律的依据，实际实施难度比较大。

（二）街道办和居委会、社区业主委员会的职责和权属不清晰

街道办和居委会的职责和权属关系在各自的法律中都有涉及，但是实际情况并不是这样。由于街道办在日常管理中基本处于“编制多，工作少”导致一部分地区出现人浮于事，甚至无所事事的现象，一些居民甚至不知道街道办是负责管理什么方面的。居委会接受街道办的业务指导，协助街道办事处做好行政管理工作，但是有的居委会主观能动性表现较为突出，有的居委会应付街道办事处，并没有很好地展开工作。社区业主委员会由于是社区内居民自发成立的，没有法律地位，处于边缘;有的社区业主委员会自我制定职责，努力维护和保障社区成员的利益;有些社区业主委员会因受制于街道办和居委会，自身职责不明晰。

（三）街道办存在存废问题和居委会存在是否行政化的问题

街道办是基层政府的派出机构，具有行政职能，但是部分学者提出，基层政府管辖范围小，各职能部门又各自负责一部分行政管理职能，而且一些地区的街道办存在人浮于事，甚至无所事事的现象，所以街道办事处应该撤销，减少行政层次，提高行政效率。这只是一种观点。还有一种观点是，居委会现在具有明显的行政的色彩，履行一部分行政管理部门的职能，行政化趋势愈演愈烈，逐渐脱离了群众自治组织的范畴，不能代表城市居民的利益和呼声。这两个问题催生了另一个问题，街道办事处如果撤销，居委会如果行政化，那么社区业主委员会的角色应该是什么。社区业主委员会如果完全自治，会不会存在与行政管理机构一些不对口的问题。社区业主委员会的决策和执行工作会不会得到政府的认可和支持。

所以，我们需要在一些具体探索模式的基础上，总结经验教训，提出适合我国国情的区域模式。根据东中西部城市的经济社会发展水平的差异可以将城市基层群众自治组织体系分为“大社区”和“小社区”两个大类。

根据党和国务院的发展基层群众自治组织的精神，结合上海市新华街道的探索经验，笔者认为在东部沿海相对发达的地区实行大社区管理制度。大社区指的是东部经济社会发展水平高的城市实行“三分制”，即街道办事处党委和居委会党员代表、社区业主委员会党员代表决策、居委会执行、社区业主委员会监督的管理机制。街道办党委负责召开街道办、居委会、社区业主委员会党支部联席会议，人员比例上实行“三三制”，人员不得相互兼任，主要宣传落实党和政府的方针政策，并且针对本辖区范围的具体事务进行民主决策，达成一致意见。居委会在街道办的支持下调动本区域的人力、物力、财力资源予以落实街道办、居委会、社区业主委员会党支部联席会议的决策，但是居委会不能有行政职权，只是配合街道办负责执行。社区业主委员会是在社区内部经过社区居民民主推荐和选举成立的，目的是维护本社区内部利益，社区业主委员会成员可以在街道办主持的党支部联席会议上提出自己的意见和建议，向街道办提出自己的利益诉求，同时负有监督党支部联席会议决策和居委会执行的职责。大社区管理模式调动了三方的积极性，充分发挥了城市居民自主管理、自主服务、自主监督的功能。

在中西部社区业主委员会管理机制不太成熟的地区就要积极发挥街道办的指导作用，帮助城市基层群众实现自主管理、自主服务、自主监督。小社区指的是中西部一些经济社会发展水平较低的城市实行“二分制”，即街道办事处党委和居委会党员代表决策、居委会一部分成员执行，另一部分居委会成员监督的管理机制。街道办事处党委负责召开街道办事处党员代表和居委会党员代表联席会议，居委会抽选其他非党员同志列席，人员比例实行“三三制”，街道办事处党员代表、居委会党员代表、非党员同志各占三分之一，在宣传落实党和国家方针政策的同时就当地实际问题调查研究、制定措施。居委会一部分成员按照联席会议的决议予以执行，在本区域内调集各种资源予以落实。居委会另一部分成员和按照安排抽取的居民组成监督小组，即对党委联席会议的决策进行监督，也对居委会执行小组的具体落实进行监督。小社区的管理机制既帮助街道办和居委会发挥好自己的职责，又为社区业主委员会的成熟发展提供了经验和指导。

这种分为“大社区”和“小社区”的分类还需要注意一个问题，即党员代表和非党员群众的换届选举，党员代表和非党员群众分为几组，每年一轮换，不能存在一人兼其他组织成员的情况，也不能存在一人连续几年一直属于管理核心不流动的现象。我们也要强调，这种管理制度的存续和发展需要制度和法律法规的认可和保障，根据社会经济的发展继续完善街道办事处和居委会的相关规定，根据我国特色社会主义发展的具体国情制定适宜的社区业主委员会的管理条例。鼓励地方制定具体实施细则，将五年作为一个周期进行经验汇总，组织相关经验交流会，根据经验教训不断完善。只有制度和法律法规认可城市社区自治组织的地位和职权，后续的工作才能有序展开。其次，明确街道办事处、居委会和社区业主委员会的职责和权属。大社区和小社区只是一个大概分类，具体实施细则需要各地逐步探索，但是各自职责是需要首先明确的。基本的原则就是街道办事处坚持做好党和政府的代言人和监护人，居委会和社区业主委员会保持各自的独立性，三者在协商一致的基础上实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

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