张陆清 国家卫星气象中心

摘要：政府采购的目的是规范政府采购行为，节约财政支出，保护供应商的合法权益，促进廉政建设。但是，在政府采购的实践中，天价采购、劣质采购、暗箱采购等现象屡屡出现，之所以会出现这种现象，与我国《政府采购法》在监管主体制度的设计存在缺陷有关，如何完善我国政府采购监管主体制度，真正实现“阳光采购”，文章通过我国与国外政府采购监管主体制度的对比，提出了对我国监管主体制度的建议。

关键词：政府采购   监管主体   制度   借鉴

    政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。我国先后出台了《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等多项法律法规，目的是规范政府采购行为，节约财政支出，保护供应商的合法权益，促进廉政建设。但是，在政府采购的实践中，天价采购、劣质采购、暗箱采购等现象屡屡出现，之所以会出现这种现象，固然与官员为一己私利买高不买低的腐败行为有关，同时我国《政府采购法》在监管主体制度设计存在的固有缺陷，则是主要的原因。如何完善我国政府采购监管制度，真正实现“阳光采购”，本文通过我国与国外政府采购监管主体制度的对比，提出我国监管主体制度需要改进和完善之处，从而建立高效的监管机制，防止权力寻租，实现政府采购的目的。

     一、我国政府采购法规定的监管主体制度存在的问题

    政府采购监管主体主要指哪些部门具有监管政府采购工作的权力。我国政府采购法第13条规定：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。除财政部门外，我国对政府采购的监管机关还包括：人大、审计机关、监察机关、纪检机关以及其他专业监管机构，在其职责范围内，对政府采购进行共同监督管理。在这些监管主体中，财政部门处于核心地位，是对政府采购活动监管的重要环节。

    从多年的政府采购活动实践来看，我国政府采购就监管主体来看存在以下问题：

     （一）“管采不分”，自己监管自己。

    各级财政部门负责政府采购的监管工作，集中采购机构（集中采购中心）负责采购活动的组织实施，是政府采购的执行机构。根据《政府采购法》第 60 条规定：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”。而实际情况是，我国多数政府集中采购中心都设在财政部门，有的甚至与财政部门合署办公。政府采购监管机构与采购执行机构关系密切，既是运动员，又是裁判员，自己监督自己。由于这种情况的存在，必然导致监管不力，出现幕后、钱权交易的事件。

    （二）各监管主体之间职责划分不清，互相推诿和扯皮。

    我国《政府采购法》第67条规定：依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督。第68条规定：审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。第69条规定：监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。从以上规定看出，我国政府采购的监管机关主要是：财政部门、审计机关、监察机关。但是对于各个监管主体的监管对象、监管重点、监管地位、监管程序、监管方法等，没有作出明确的规定，导致监管权限划分难以统一协调，有些采购行为多头监管，重复监管，而有些事情又互相推诿扯皮，把投诉人置于投诉无门或者难以得到实质性答复的困境。

    （三）其他监督主体极度缺乏，监督力度极弱。

    我国《政府采购法》第70条规定：任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。社会公众、新闻舆论的监督力量是最有力的监督，而我国政府采购的信息公开程度较弱，社会公众、新闻舆论对政府采购信息了解甚少，无力、无法监督。 

    二、国外政府采购监管主体制度介绍

    国外发达国家大都对政府采购监管进行规范，并形成了较为完备的监管法律体系。

    美国政府采购活动监管主体主要有国会和专门委员会，主要是通过制定法律法规，对采购预算的审批和拨款对政府采购进行监管。联邦会计总署对采购实施审计监督，提出审计调查、建议。白宫下属行政和预算办公室主要对采购预算的执行情况进行管理。联邦政府采购办公室主要职责是对采购条例进行不断完善并监督规范采购行为。联邦各行政机构中的合同上诉委员会主要解决采购人与承包商之间的合同争议。联邦行政机构中的监察办公室主要检查行政机关的采购活动和采购人员违法腐败行为。联邦索赔法院主要审理对联邦政府的索赔案件。利益相关方包括供应商或者与采购有关的组织可以向合同上诉委员会或者联邦会计总署提出书面质疑和投诉。美国的监管主体之间权责明确，各司其职，各自有自己的办理程序和方式。形成了对政府采购活动的全过程、多层次的监督体系，保证了政府采购活动的公平、公正、效率。

    新加坡是政府采购制度比较先进的国家。其监管主体体系主要由审计监督、财政监督、采购方评价监督组成。审计监督的执行机构是审计总长，负责主导对政府采购的审计监督工作。财政监督负责政府采购财政资金的拨付和使用情况。采购方评价监督由采购方作为监督主体，负责监督供应商参与采购活动和合同执行情况。

    我国台湾地区由完善的政府采购监管体系。立法对于监管主体的安排合理有序。采购监督包括行政查核、行政稽核、审计监督以及司法诉讼。行政查核机构可以检查采购进度、存货和使用情况，避免产生浪费，提高采购资金的效率。行政稽核的职能由依法设立的“采购稽核小组”行使，独立行使监督职能，不受采购机关的限制。稽核小组有权对机关的采购事宜进行稽核监督。审计监督可以随时介入采购事宜，注重过程监督，如发现不合规事宜，立即通知有关机关进行处理。政府采购司法诉讼采取“代位诉讼”原则，审计官、检察官如发现有违法行为，立即可以以机关的名义，代为提起诉讼。

     三、国外监管制度对我国的借鉴

     借鉴国外政府采购监管主体制度的经验，我们可以从以下几个方面，完善我国的监管主体制度。

    （一）将负责政府采购的执行机构（政府集中采购中心）彻底独立于于监管机构（财政部门），杜绝自己监管自己的情况。

    财政部门就政府采购工作来讲，其职责是对采购计划、采购预算进行审定，不参与具体采购事务，依照法定程序制定采购决策，从而保证采购活动的合法合规。政府集中采购中心负责执行政府采购的具体事务。从立法层面规定政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，集中采购机构隶属本级人民政府，人员、经费全部由政府负责和管理，从而保证其独立行使采购职能

    （二）从立法上，明确各监管主体的监管对象、监管重点和监管的程序、方式，避免因职责不清，互相推诿和扯皮。

    财政部门的监管是内部监督。重点对预算的制定和执行情况进行监督。要赋予财政部门事前审查和事中的特别调查权。审计部门重点审查政府采购预算的编制、采购资金的筹集和管理、采购的方式、采购程序是否合法合规，审计部门还需对采购活动进行财务审计，对违反财经纪律的行为进行监管。监察部门对政府采购活动进行监察，监察对象为国家机关、国家公务员，以及国家机关任命的其他工作人员，对于他们的违规违法行为予以制止或纠正，对腐败行为进行惩处。

就监察内容来讲，应该包括政府采购的工作人员公正履行职责的情况，是否存在腐败贿赂行为，是否存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为等。

    财政、审计、监察等部门按照政府采购法的规定，虽然都对政府采购行为享有监管职权，但是各自的监管对象、监管重点和监管的程序、方式不同，各有其责，各司其职，对政府采购行为形成全面有效的监管。

    （三）强化其他监督主体的作用。

     由于政府采购使用财政资金，财政资金的来源主要是纳税人提供的，那么每一个纳税人对于财政资金的使用情况都有权进行监督。既包括群众、社会团体组织，也包括舆论和媒体机构。

    要特别强调供应商的监督作用，因为供应商是政府采购利益相关方，供应商出于维护自身权益的目的，对采购活动进行监督，所产生的对采购效益和防止腐败舞弊的功能，非公权力的监督可比。其监督具有效率高、全面性、全程性及直接性等特点，在采购活动的监督活动中能够发挥巨大的作用。

     舆论和媒体机构对政府采购的监督也应该发挥重要作用。舆论和媒体对政府采购过程中存在的违法违纪行为进行曝光和警示，可以有效规范政府采购活动、制约采购人员的行为，让公众了解采购活动和政策。

    四、结论

    借鉴外国政府采购监管主体制度的先进经验，我国政府采购要做到“管采分离”，各监管主体职责划分清晰，各有其责，各司其职，充分发挥公众和社会舆论新闻媒体的监督作用，构建一个多层次、完善的政府采购监督主体制度，从而真正实现政府采购的目的。

参考文献：

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