王宝玲  河北省廊坊市国土资源局

摘要:事业单位主导土地一级开发投资，必然会产生一定的投资风险，一旦项目风险得不到有效的控制，必然会影响到执行效果，从而进一步的影响事业单位投资目标的实现。因此，探讨事业单位参与土地一级开发的风险问题很有意义。

关键词:  事业单位  土地开发  风险  策略

随着我国社会经济的高速发展，城市化进程逐步加快，为土地一级开发提供了良好的社会发展平台。为了更好的解决土地供需矛盾，实现土地集约利用，我国土地一级开发项目一直都是由各地方政府主导进行土地一级开发，一些事业单位或者企业仅能投资参加少部分的项目，然而在具体实践操作中，政府组织面临的问题却日益增多。土地开发成本高、涉及面广，尤其是在房屋拆迁以及土地征收的环节中，需要投入大量的人力物力。而政府由于资金缺口较大，展开土地一级开发工作也越来越困难。

在这样的形势下，国务院在2011年出台土地一级开发项目将由企业主导具体投资实施。然而事业单位主导土地一级开发投资，必然会产生一定的投资风险，一旦项目风险得不到有效的控制，必然会影响到执行效果，从而进一步的影响企业投资目标的实现。因此，探讨事业单位参与土地一级开发的风险问题很有意义。

一、事业单位参与土地一级开发进程中的风险产生

事业单位参与土地一级开发项目工作，需要经过三个阶段：策划阶段、审批阶段、实施阶段。而事业单位的经济投资贯彻这三个阶段始终，故而在这三个阶段都会产生一定的风险，且产生的风险具有一定的特异性。

1、策划阶段产生的风险

策划阶段就是事业单位参与土地一级开发的准备阶段，事业单位需要实施土地一级开发实施方案的编制，需要一定的人力资源对待开发土地的基础资料进行详尽的了解。若是资料收集的不够准确详实，则会直接影响到实施方案编制的合理性，导致工作方案存在一定的局限性，继而会引发资金预算不足的风险。

2、审批阶段产生的风险

审批阶段是指事业单位将实施方案等资料报备当地土地储备单位审批，在这个阶段，需要各部门对项目的整体情况做出良好的沟通，并反馈规划意见。因此，如若沟通不足，则容易导致后续申报、用地预审工作时出现重复，引起经济风险。

3、实施阶段产生的风险

实施阶段需要经过土地征收、房屋拆迁、市政建设等工作，也是土地以及开发过程中工作量最大，工作最为繁琐的阶段，需要事业单位投入大量的人力物力，同时由于在土地征收或者房屋拆迁过程中很容易出现拆迁难现象，有些居民因为经济原因或者情感原因不愿意搬迁，因此很容易造成搬迁成本增大，产生风险。

二、土地一级开发常见风险种类

1、资金风险

（1）融资风险

土地一级开发项目具有投资大、回收期长的特点，因此，事业单位在进行土地开发过程中，必定需要与相关金融部门进行合作，必定要采取融资的手段得到投资款项。但金融业许多数据都处于一个动态的状态下，而土地开发周期一般较长，因此，会产生一定的融资风险。

（2）开发运行出现的经济风险

土地一级开发是一项周期长的工程管理项目，因此，事业单位在主导土地一级开发工作需要制定相当精细的实施方案，包括项目的投入成本预测、招投标低价设置、拆迁款项预测、人力资源费用预测等等。并且实施方案中要做出一定的应急准备，否则一旦某一个工作环节出了问题，就会给整个土地开发工作带来损失。

2、市场风险

自土地一级开发与二级开发独立以后，一级开发商需要承担涉及到土地开发的基础市政工程建设。这种政策的实施虽然一定程度上优化了一级开发的市场，维护了土地二级开发的顺序，但同时也提高了土地一级开发商的市场风险。事业单位在参与土地以及开发项目过程中，一方面需要面临周期加长，运作成本增加的资金风险，另一方面一级开发商的相对利润较低，投资的回报较低，并且由于二级开发市场很容易受到政府的调控政策的影响，存在一种不稳定的因子，从而造成土地一级开发市场也不稳定。

3、监管风险

土地一级开发项目的监管的主要目的是为了能够保证开发质量、控制开发成本以及协调开发进度，其主要监管依据来自于相关的法律法规以及合同的约定。但是，如何开展监管工作才能确保监管目的的实现呢？必须要平衡到事业单位的投资经济情况以及实际开发进程，进行综合的监管和考量。如果出现监管过粗或者过细，都会牵扯到一些额外的经济费用，产生一定的监管风险。

4、法律风险

事业单位参与土地一级开发，在目前的法律下，政府与事业单位都没有明确的相关法律条规进行相互约束，企业没有有效的法律规条约束政府行为，政府也同样不能够为企业提供有效的担保，因此，很容易产生由双方信用问题而产生的法律风险。

三、事业单位一级土地开发风险规避策略研究

1、资金风险规避策略

在资金风险规避手段中，基于融资产生的风险研究，主要的策略研究需要抓住以下三个要点：首先在土地一级开发前期组织缜密的财务调查分析与筹划，并且组织大范围的市场调研，取得准确的各项资金数据，编制施工方案过程中并充分估算可能出现的财务风险，最好邀请相关专业人士参与编制，保证方案编制的可靠性和准确性。其次是对于融资渠道的选择，事业单位应尽可能的选择由政府提供融资担保的金融机构。最后，在土地一级开发实施过程中，严格控制运营成本，根据合同约束以及制定的实施方案严格实施，确保运营成本在可控制范围之内。同时需要在利益分配上约定一个成本加收益的事业单位收益模式。

2、市场风险规避策略

要解决一级土地开发进程中由二级市场、土地本身的发展引起的市场风险，其主要策略需要抓住以下几点来改善风险问题：首先，事业单位需要制定全面的、系统的开发可行性报告，需要对其投资行为作出详尽的投资分析报告，主要包含有城市认知、土地成交价、基础设施建设投资、土地报批以及征地的投资分析、项目受益预测、风险防范措施等。其次，与二级开发商签订相关合同过程中，明确一级开发商出让土地的方式、合同双方之间的权力义务以及利润的分配方式，并且合理的谈判并约定保底条款，给一级开发商的利润回报做出一定的保障。

最后，事业单位要制定精细的土地推广计划，进一步的突破土地价格的瓶颈，提高自身的收益。推广计划要尽可能的体现出土地的增值潜力，融入一定的人文因素，进一步明亮其市场前景。

3、监管风险规避策略

为了有效的减少和避免在监管过程中发生的监管风险，其主要策略研究需要集中在以下两个方面来进行风险规避：首先，事业单位应该制定一套完善的审核制度，在实施土地一级开发过程中，凡是重大决策的实施都需要经过审核予以通过后才能实施，并且组织相关监管审核领导班子，其次，实现责任制度，并定期制作报表，对各项目实施进程进行及时的备案。

4、法律风险规避策略

基于事业单位在参与土地一级开发项目在实施过程中所承担的对于政府信用引起的法律风险问题，其主要规避手段策略需要对以下几个方面进行把握：

第一，要积极与政府部门沟通，并对土地开发实施过程进行全面的项目论证，尽量的规避对土地开发有风险的政策。第二，在不违反法律规定的前提下，需要政府履行的义务应当与政府取得良好的沟通，遇到十分困难的问题，可以向地方政府寻求帮助。第三，要随时关注国家政府出台的相关帮扶优惠政策，并且明确合同中政府实施的优惠政策的种类及具体范围，并采取一定的备案措施，防止因为地方政府领导格局的改变而有所影响。

四、事业单位参与土地一级开发风险控制案例

某事业单位参与该市S地区土地一级开发项目中，其项目的基本情况如下：由2000年该市长办公会决定该项目，规划用地面积195公顷，规划建筑面积约195.5万平方米，其中，商品房约64万平方米、经济适用房约70万平方米、当地农民、居民回迁房约37万平方米、非经营性配套公建约9万平方米、经营性公建约15.5万平方米。经过详尽的市场调查分析，制定的投资成本报告包括：

1、土地赔偿款：18万元/亩，3016亩土地征地款总计5.43亿元;

2、拆迁补偿费：2876个院，平均每个院的拆迁费为32.3万元/院，需拆迁资金9.3亿元，单位（包括国有企业、集体企业、集体公建等）拆迁11.88万平方米，需拆迁资金1.41亿元，拆迁资金总计10.71亿元；

3、大市政建设费用6.3亿元；

4、相关税费和前期工作费1.41亿元，总计23.85亿元。其中，由中标单位承担17.65亿元。

项目中实施的风险控制手段：征地补偿合同、委托拆迁安置合同、大市政建设委托合同、土地开发补偿协议。

参考文献

[1]刘希贤.土地一级开发项目可行性研究中的土地价值测算——以北京为例[J].中国房地产，2012(04)

[2]刘春阔,金鑫,王冰.我国土地一级开发的风险分析[J].国土资源，2010(05)

[3]贾野,刘湘汝,叶平.土地一级开发项目风险控制研究[J].建设科技，2010(12)