戴华越   荆楚理工学院财务处

本文系湖北省教育科学规划2015年度课题（项目编号：2015GB141）、湖北省教育厅人文社会科学研究项目阶段性研究成果。

摘要：高校的部门预算到今天已经走过了十三年的历程，相关的政策规定，程序步骤已日渐规范和完善，但实际工作中仍然存在许多问题，本文从揭示问题着手分析，提出了高校部门预算管理改革的几项措施，同时提出了几点展望。

关键词：高校  部门预算  改革

高校的部门预算开始于2004年，到今天已经走过了十三年的历程，相关的政策规定，程序步骤已日渐规范和完善。特别是2015年1月1日实施的修订的新预算法，对预算工作提出了新的更高的要求。高校在预算编制整体水平、预算文本质量、预算执行及绩效评价等方面取得了较大的进步，但是，从审计反馈和实际执行情况看，高校预算工作依然存在一些不容忽视的问题，影响了高校预算管理的水平。

一、高校预算管理实际工作存在的问题

（一）预算编制科学化精细化有待提高

预算编制是高校预算管理的基础，它的科学化精细化有待提高。主要表现在：预算收支编报不完整，没有将全部收支纳入预算管理；通过虚列收入来源、虚增收入规模，人为做大预算总盘子，编报无法执行的空预算；公用经费水平明显超标，却既不说明生均公用经费的测算标准，也不说明测算依据；项目文本张冠李戴，项目名称、项目实施内容、绩效目标互不对应；项目设立政策依据残缺不全，建设内容不明确或没有建设内容；项目文本中测算明细分总不符、测算标准不一、甚至违背基本逻辑；不编制项目文本、不编绩效目标和指标，对该作为项目管理的不作为项目管理；预算细化程度不够，年初能够细化的未作细化，可以预料的支出未作安排，应该纳入政府采购的支出没有编报政府采购；不按照预算文本整合的要求对项目进行实质性整合，大项目套小项目，层层叠叠，有的一个项目仅几万元。

（二）预算执行进度和刚性有待加强

预算编制与实际执行脱节，导致预算执行进度缓慢、调整频繁，甚至无法执行。主要表现在：资金安排不合理，预算编制不考虑学校资金调度情况，如将财政拨款全部用于人员经费，公用经费用非税收入安排，导致上半年无钱可用，靠新增银行借款维持运转；对项目立项把关不严，将大量前期准各不到位、不具备执行条件的项目纳入年初预算，对跨年度项目不根据项目进度分年安排预算，特别是将一些审批手续不全的基建项目纳入年初预算，执行中因为相关手续不全，项目无法开工，导致预算执行进度缓慢，甚至无法执行；预算的严肃性认识不足、重视不够，预算刚一批复就申请调整，甚至预算尚未批复、执行还未开始就提出追加调整的需求，执行中更是多次反复调整，完全忽视预算的刚性约束。因预算执行进度较差，年终结存资金较多，影响了财政拨款的提高。

（三）绩效评价尚停留在较浅层面

近年来，虽然我国在编制部门预算时引入了项目绩效管理，但受传统观念与管理体制的影响，很多高校仍对预算绩效管理缺乏充分认识和足够的重视。长期以来高校存在 “重视项目经费投入，轻视项目成果产出”、“重视项目资金使用，忽视经费跟踪监管” 等现象，对高校预算绩效管理和评价没有引起足够的重视。由于对高校预算缺乏科学的绩效管理和评价，使得政府对高等教育经费投入不足与高校教育经费使用中浪费严重、高等教育资源配置不合理与教育资源利用效率低下、高等教育经费获得困难与高等教育支出效益低下等矛盾进―步加剧。

二、高校部门预算管理改革的措施

（一）强化主体责任意识

高校预算支出是教学研究、人才培养和保障基本运转的基础和支撑，编制好部门预算也是提高财务管理水平重要抓手和基本前提。新预算法明确规定，各部门、各单位是本部门、本单位预算编制和执行的主体，对预算编制的真实性、准确性、完整性和预算执行的结果负责。适应预算完整、准确、细化的要求，高校要进一步落实主体责任意识，完整编报收入，统筹安排支出，统编收支预算，确保支出保障范围符合部门法定职能和事业发展规划，预算管理符合财政部门规定的科目、体系、标准以及绩效管理等方面的要求，人员经费的安排要附有人社部门核准的绩效工资方案，公用经费安排要有明确具体的标准和测算。

（二）科学编制三年规划

实行中期财政规划管理是深化预算管理制度改革的重要内容，也是建立跨年度预算平衡机制的重要举措。高校的三年支出规划的编制工作，应将三年支出规划与学校的“十三五”规划结合起来，实事求是地编制规划，科学合理地预测收支，实现发展规划、项目建设计划与财政预算安排的协调、衔接。高校要以中期支出规划和滚动预算为契机，加快推进重大支出项目库建设，做到以规划引领项目，以项目为依托编制预算，提高预算编制的科学性和执行的有效性。

（三）加大项目整合力度

针对部门预算中支出项目设置过多、过细，项目名称不准确、不规范、不完整的问题，要加大项目整合力度。一是要控制支出项目个数，继续推进项目的归并和整合；二是要尽可能的统一和规范项目名称和开支内容，特别是主管部门明确的项目，要严格按照事先确定的目标和任务安排支出；三是对高校设置的支出项目，要与高校的职能相衔接，以人才培养、科学研究为中心，不得设置超出高校职能范围的支出项目；四是要严格控制部门支出项目层级，在支出功能分类的项级科目下，不得再拆分设置更低层级的支出项目。五是纳入中央财政支持地方高校发展专项支持范围的高校，要进一步统筹好中央专项资金、年初预算资金和调用实拨资金安排支出之间的关系，做好中央专项资金支持的建设项目的前期准各工作和资金配套安排工作。同时，各高校要根据当年预算和中期支出规划，提前做好项目可行性研究、评审等前期准各工作，确保纳入部门预算的项目经批复后，立即可以执行。

（四）硬化预算刚性约束

新预算法确立了“无预算、不支出”的原则，明确规定预算经过审查批准和依法批复后，就不得随意调整变动。高校要重视预算调整频度过高、调整幅度过大的问题，从预算编制环节入手，把好源头关，硬化预算刚性约束。一是通过编制中期支出规划和滚动预算，减少执行中的追加事项；二是科学、精细的编制年初预算，尽量减少执行中项目之间、指标属性之间的调整；三是要准确编报非税收入安排的支出预算，不要虚增收入，扩大以收定支预算的规模，对于超收的收入，一律不再追加安排支出，纳入下年统编预算；四是依法编制新增资产配置预算和政府采购预算，属于年度采购目录范围的各项支出必须编制采购预算。

（五）加速盘活存量资金

近两年，国务院高度重视盘活财政存量资金工作，出台了一系列政策措施，2015年6月印发的《推进财政资金统筹使用方案》明确规定:“从2016年起，对上年末财政存量资金较大的地区或部门，适当压缩下年财政预算安排规模”，其中“对上年末财政存量资金规模较大的部门，按一定比例相应核减其下年公用经费或项目支出规模”。加速盘活存量资金将继续成为高校财务部门的重点工作。一是要及早清理、预计年末的结转资金数额，在新一年度部门预算中全面、完整的反映。对照相关政策规定属于结余的资金，将按政策规定收回，不得自行纳入年初部门预算安排支出。二是要依法合规尽快使用实拨账户资金。要认真清理、甄别实拨资金账户中的财政性资金，对新一年度拟使用的资金，要纳入部门预算统筹安排，其他资金也要按规定的时间使用完毕。三是按政策规定落实盘活存量资金的措施。

三、高校部门预算管理改革的展望

（一）把握部门预算关键，增强三种意识

高校部门预算管理改革的前提，先要增强三种意识：

1、法制意识。新修订的《预算法》相比原预算法，预算体系更加完善，预算公开更加深入，预算编制更加细化，预算支出更加严格，债务管理更加规范，绩效管理更加重要，责任追究更加严厉；同时，还改进了预算控制方式，建立了跨年度预算平衡机制，完善了转移支付制度。高校要坚持不懈加强学习宣传，开拓创新抓好预算编制，明确责任强化预算执行，实事求是推进预算公开，未雨绸缪强化风险防范，依法理财主动接受监督，进一步增强法制意识。

2、支出的责任意识。高校的经费来源主要还是财政性资金，本质上是人民群众的钱，人民赋予的资金，高校有责任有义务管好用好。若教育经费使用中浪费严重，教育资源配置不合理效率低下，教育支出效益低下结余增大，一定会被追责问责，所以高校要把握支出的责任意识。

3、事业发展的规划意识。国务院专门印发《关于实行中期财政规划管理的意见》，就实施中期财政规划管理提出了要求，中期财政规划要按照三年滚动的方式来编制。第一年的规划约束对应年度的预算，后两年的规划指引对应年度的预算。每编一年往后延伸一年，始终保持有三年的滚动规划。经费的规划，不是简单分钱，应该是各部门各单位的工作思路、发展重点、政策支持方向有力的体现。经费规划的前提，是要有一个好的事业发展的规划。高校的三年支出规划的编制工作，应与学校的“十三五”规划结合起来，实事求是地编制。

（二）高度重视预算执行，提高资金使用效率

高校部门预算管理改革的核心是：高度重视预算执行，提高资金使用效率。

1、加快预算执行进度。教育经费总量是不足的，但是使用的不好，突出的表现在预算执行进度缓慢。高校要切实制定加快预算执行进度的具体措施及预期目标。要根据预算资金的特点进行分类指导，促进各项资金按序时进度执行。项目支出是预算执行的重点。项目主要包括事业项目、科研项目及基本建设项目。在执行过程中，为保证各类项目能及时执行预算，必须根据项目的具体情况进行分类指导。财务部门应加强与业务部门沟通，依靠业务部门，落实项目任务，尽快实施项目，尽早完成项目任务。对项目经费集中批次进行政府采购，加快项目执行进度，提高工作效率，节约资金，规范政府采购行为。

2、完善制度建设。高校已制定了很多财务管理的规章制度，但在现实的工作中会发现往往存在两个方面的问题。一是制度本事不完善，二是有的有管理制度无管理办法，无政策依据，制度本身有问题。加强制度建设，特别是项目管理制度建设，要从制定项目管理办法、资金管理办法、绩效评价办法着手，完善制度建设。

3、强化绩效的观念。绩效管理是预算管理的关键，它贯穿于高校预算编制、控制和执行的全过程。预算绩效管理已成为继部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线改革后财政管理的第五次重大改革。推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。在此背景下，加强高校预算绩效管理工作就是要：加强和规范预算绩效目标管理，优化预算编制；及时跟踪监控预算执行情况，确保实现绩效目标；建立科学合理的绩效评价体系，提高资金使用效益；建立绩效评价结果反馈和应用机制，强化支出责任。

（三）切实履行职责，加强内部审计监督

高校部门预算管理改革的关键是：切实履行职责，加强内部审计监督。

1、认清手中的职责，扛起肩上的担子。高校财务工作人员，应努力成为教育经费的监护者，教育事业发展的推动者，教育战线干部职工的保护者，要认识到职责是艰巨的，任务是繁重的，作用是巨大的，使命是光荣的，要清醒的认识到手中的职责、要勇敢的扛起肩上的担子。

2、加强内部审计检查，强化风险防范。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视改进和强化审计监督。十八大报告提出，要“健全经济责任审计制度”；十八届三中全会决定提出，要“加强审计监督”，要“健全严格的财务预算、核准和审计制度”；十八届四中全会决定提出，要“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。 行政权力运行到哪里，监督就要落实到哪里；财政资金运用到哪里，审计就要跟进到哪里。国家中长期教育规划纲要提出，要“加强经费使用监督，强化重大项目建设和经费使用全过程审计，确保经费使用规范、安全、有效”。 随着教育领域综合改革的深化，高校办学自主权不断扩大，内部治理结构不断优化，全面推进依法治校、不断提高高校内部治理能力、不断提升高校领导干部决策能力和管理水平，必须进一步规范和加强内部审计工作，使其成为高校健康发展的自身“免疫系统”，充分发挥其预防、揭示、抵御三大功能。

参考文献：

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[2]赵天华.财政滚动预算改革对高校部门预算的影响研究[J].现代商业，2015（3）.

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[4]吴立民.浅谈高校部门预算存在的问题及对策[J].金陵科技学院学报，2011（12）.