高玉娟 马梦璐 北京建筑大学经济与管理工程学院

基金项目：“本研究由北京建筑大学城乡建设与管理产学研联合研究生培养基地资助”（项目号：31062015001）。

摘要：当前，“新常态”经济环境下积极推进PPP（Private—Public—Partnership，简称PPP）的发展已是大势所趋。在这一背景下，梳理PPP项目的发展、推行中存在的主要问题，对于规范其推行、提高运作效果有着重要的现实意义。本文首先总结PPP内涵及发展，在推行现状的基础上找出其存在的问题并进行成因分析，最后给出解决PPP中存在问题的对策建议。

关键词：新常态；PPP模式；问题和对策

引言

十八届三中全会指出“使市场在资源配置中起决定性作用”，公报相应指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”^[1]。上述举措皆为私人资本进入国家基础建设提供了经济体制支持，为当代中国PPP的发展培养了土壤。“新常态”下推行PPP模式不仅有利于减轻债务风险，而且有利于减少政府压力及对资源的合理配置，主要体现为：

据统计，截至2013年6月，中国地方政府负有偿还和担保责任的债务是17.9万亿元。很多省市出现“借新债还旧账”，政府的偿债压力持续增加，由此PPP模式被看成是化解地方债务风险和促进新型城镇化发展的重要手段；一方面，PPP模式下社会资本的引进可以使政府摆脱债务困境，解除长期投入于基础设施建设的国有资金，加快国有资金的先进周转速度，增强资金使用效率；另一方面，PPP模式下以国有资金带动私人资本融资，可减少政府压力，将国有资金用到最为迫切发展的民生项目领域。

1、PPP项目的内涵和发展

1.1 PPP的内涵及特征

联合国发展计划署、欧盟委员会及美国国家委员会等机构组织认为：PPP是指公共部门（政府）和私人部门（营利性企业）基于某个项目而形成的相互合作的关系，在充分利用私人部门资源的同时有利于合作双方共同承担责任及融资风险。

皮尔逊、阿姆斯特朗及萨尔斯等专家认为：PPP是指共公共部门和私营部门之间的一种合作关系，通过合作协议等由私营部门完成项目的建设和管理。

各机构和专家从不同视角给出的PPP概念虽然没有形成完全一致的表述，但仍存在共同的特征，如合作关系、利益共享、风险共担。

1.2 PPP的发展

PPP模式起源于18世纪欧洲的收费公路建设，而真正意义上的形成和发展则是新公共管理中引入私人部门积极参与为核心内容的公共服务供给的市场化改革。20世纪70—80年代，英美两国均遇经济危机，为解决财政资金不足的问题，将PPP模式运用于公共项目的建设中来，从而促进了公司合作伙伴关系的发展。1984年，土耳其提出BOT（建设—运营—转让）概念，并建设阿科伊核电厂。随后，我国深圳投资建设的沙头角B电厂项目也是一个典型的BOT项目。1992年，英国的私人融资计划（PFI）成为公共服务领域进一步推动政府与私人部门合作的重要模式，并于1997年在全社会公共基础设施领域较全面推广。1997年，PFI得到了重新评估和肯定，由此正式提出PPP概念。2011年，财政部设立基础设施局全面负责PPP工作。

在亚洲，中国是较早尝试利用社会资本建设公共基础设施的国家，1995年5月，广西来宾B电厂成为我国第一个BOT试点项目。2001年12月，相关政策的提出鼓励了社会资本参与经营性基础设施和公益事业项目的建设。2005年，北京地铁4号线在国内首次明确采用PPP模式。此外，“鸟巢”等项目也进行了PPP模式的尝试。自此，我国政府全面打开鼓励社会资本进入公共服务领域的大门。2014年5月，国家发改委推出了80个涉及传统基础设施、清洁能源、油气、煤化工和石化产业等领域内鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，由此不少业内人士将此视为PPP模式在中国发展的规范化阶段。

2、“新常态”下PPP模式推行的现状

“新常态”（New normal）是指中国经济已经进入了一个与过去30多年高速增长期不同的新阶段，经济增长速度由高速转为中高速，经济结构及其要素都在不断地升级和优化，

而PPP模式的核心是引入社会资本以解决政府公共财政资金不足的问题。在这一背景下推广PPP模式，一方面社会资本的引进可以使政府摆脱债务困境，解决长期投入于基础设施建设的国有资金，加快国有资金的先进周转速度，增强资金使用效率；另一方面以国有资金带动私人资本融资，可减少政府压力，将国有资金用到最为迫切发展的民生项目领域。新常态下PPP模式的推行主要表现为以下几点：

2.1 PPP的相关政策不断完善

美国在19世纪70年代曾大规模推行PPP，但由于腐败问题滋生，导致PPP发展进程中断，中共中央政治局于2014年6月审议通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》，为新一轮的反腐工作奠定了坚实的基础。十八届三中全会确定的“建设法治中国”进一步巩固了中国法律的约束力与执行力。中国政治制度与法律法规的完善，为PPP项目的推行铺平了道路，确保PPP项目在中国顺利开展,巩固了中国法律的约束力与执行力，表1为历年来国家对PPP不断完善的制度。

在国家对PPP制度不断完善的同时，各地方政府为保障其顺利实施也做出了很大贡献，表2为2015年地方政府推行的PPP相关法律法规。

由上可以看出，不管是国家还是地方政府对PPP相关的法律法规都在逐年完善，为PPP的推进提供了良好的制度保障，并为其奠定了发展基础。

2.2 PPP的项目数量和价值增长较快

我国PPP项目早在1990年就开始实施，据不完全统计，在1990年仅有1个项目采用此模式，1992年有2个，1997年达到70个，2002—2008年一直保持较高水平，截至2011年共有1018个项目采用PPP模式。相关学者对PPP模式在多个领域中的应用进行了深入研究，如张小富、王乾坤、郑彦璐、张建坤等研究了PPP模式在经济适用房、保障房中的应用，刘建英研究了PPP模式在水利设施中的应用^[2]。廖俊平，田一淋（2005）首次提出PPP模式住房保障体系，指出：“在当前保障性住房远大于供给的背景下，积极探索和发展PPP模式的公共住房保障体系已是大势所趋”^[3]。可见，在PPP模式应用领域如此广泛的背景下，其项目数量增长很快。

在1990年—2001年，我国PPP项目总价值为1164亿美元。1997年为最大的一年，2003年、2005年、2006年和2007年均保持一个较高的价值水平。据不完全统计，2014年国家层面和地方政府推出的PPP项目已达近8000亿元，政企合作的大幕正逐渐拉开。2015年5月25日，发改委上线的PPP项目库共收纳了1043个项目，总投资额度为1.97万亿，项目主要涉及水利、市政、交通设施，公共服务和资源环境等领域。

3、PPP推行中存在的问题及成因分析

3.1 权利分配失衡

我国PPP模式应用过程中出现了项目权利分配不均衡问题。其主要原因主要是：（1）PPP模式在我国发展的时间较短，缺乏制度和政策规范，缺少专门的法律法规对其主体权利进行约束；（2）在PPP模式实际运行的过程中，政府的权利远远大于私人部门，使私人部门很难获得其应行使的权利。主要是存在缺乏必要的国家方针政策、法律支持以及详细的材料指引等问题，致使在实施PPP项目时出现权责不明、监管缺失、PPP项目合法性以及定位不明晰等问题。

3.2 公私关系失调

尽管PPP模式可以提高基础设施的供给效率，但就如何保证公民在公私合营项目中长期受益、激励私营部门提高PPP项目服务质量和保持私营部门对项目运行和维护的动力仍存在不足之处。出现此问题的原因主要是缺乏相应的竞争，私营部门间没有竞争导致其在项目资源、运营、技术等方面出现问题；而缺乏相应的激励则导致私营部门工作积极性不高、动力不足等问题，最终使得公司合作项目质量下降。

从目前PPP模式运行状况来看，公私部门的关系失调。其主要原因是：（1）公共部门控制了私人部门运行PPP项目的大部分流程，使得私人部门在其项目运行中处于被动的状态；（2）现阶段PPP项目的监管机制都以政府为主体，政府可以对私人部门进行监管，而私人部门无法对政府进行制约，从而使二者无法形成对等关系。

3.3 分配机制失衡

PPP模式虽然可以运用较少的财政资金对公共物品和服务进行供给，但在此模式下政府是合伙人并负有债务责任，当私营部门出现财政危机时政府要作为偿债主体偿还债务。

在PPP模式运行的实践中，地方政府不能明确自身的利益追求也没有建立完善的风险、利益分配机制。其主要原因是：（1）政府主要是为了缓解政府压力，但是其本身缺乏绩效评估体系，导致政府不能很好地发挥作用；（2）风险和利益分配主要是确定其相关的比例结构，然而当这一结构不当时就需要相应的协调机制对其调节，所以这一调节机制也是我们现阶段缺乏的。

4、相关对策建议

4.1 健全法规体系，实现权力分配的均衡

当前很多国家都设置了专门的PPP项目机构，如英国财政部下的基础设施局、加拿大的PPP项目委员会和菲律宾的BOT中心等^[8]。因此，为推进PPP项目规范、顺利进行，应考虑设置专门的项目管理机构，出台相应的指导规范和流程对其详细指导。

根据我国PPP发展中存在的主要问题，可以看出其主要原因是法规体系不健全，基于其基本特点和运行情况，首先需要健全通用及专用的法规体系，通用法规体系即国家对PPP模式运行中相关的规范规定；专用法规体系即地方法规与行业法、公司法等作为项目法规的补充，从而实现权力的均衡分配。其次，为规范双方权利应完善“特许经营法”及“合同法”，以约束双方行为和维护民营企业的利益，保证双方合约顺利进行。

4.2 健全监管机制，实现公私部门间的平衡

现阶段，政府是PPP模式运行中唯一的监督主体，私人部门只能受制于政府的监督和管制，而不能监督和制约政府。为此，我们要建立公私部门间的双向监管机制，防止公共部门滥用权力、实现公私部门间的均衡发展。（叶晓甦、张永艳、李小朋，2010）指出：“政府部门要设立专门机构，专人对PPP项目的事前、事中和事后进行统一监管、动态评价和科学的风险管理，并制定科学的考核评价体系，提高社会参与度，充分发挥公众监督作用”。^[9]因此，为防范其垄断还需借鉴相关产业公私合作的国内外经验，将民众等第三方加入到监管中来，加强第三方监督，保证政府部门、私人部门和其他社会团体及成员的平等权利，保证公共服务供给的质量和水平，进而提升民众满意度。

4.3 完善分配机制，促进公私部门的合作和发展

完善风险、利益分配机制不仅可以提高私人部门参与的积极性而且能解决政府部门定位不准确的问题。建立公平合理的分配机制使政府将管理质量和服务质量作为目标，明确自身的利益需求，并意识到私人部门利益的重要性，做到均衡合理的分配风险和利益，从而促进公司部门的合作和发展。政府在防范债务风险方面，首先要对合作的私营部门资质进行审查；其次政府应按照出资比例负担有限责任，以减轻债务风险。

5、结论

“新常态”下关于PPP的相关政策不断完善，项目数量和价值增长较快，但在公共项目领域逐步向社会资金开放的背景下，PPP模式也存在项目权利分配不均衡、公私部门的关系失调、地方政府不能明确自身的利益追求未建立完善的风险、利益分配机制等问题。由此，文章重点针对PPP推行中存在的三类问题提出对策建议，通过健全法规体系、监管机制及完善分配机制实现权力分配均衡，促进公私部门的合作和发展，为PPP进一步的推行提供借鉴。

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