宋潇 电子科技大学政治与公共管理学院

摘要：创新政策是一个“整合”概念，是国家营造创新环境、建设国家创新体系的相关政策有机结合和相互协调，为实现2020年建成创新型国家，我国各级政府、部门已推出了许多创新政策，实现这些政策的协同效应以及各级政府、各部门的跨界合作是面临的首要问题。美国“制衡-合作”协调模式和中国“等级-线性”协调模式各有优劣，比较研究两者可分析出美国的相关政策和做法对中国的借鉴意义。

关键词：创新政策；跨部门协调；比较研究

一、问题的提出

创新政策已成为衡量一个国家创新能力的重要指标，美国是创新政策实施最为成功的国家之一，改革开放以来中国的创新政策取得了骄人成绩，但也存在不少问题，对比分析两国创新政策，探索美国做法对中国的可借鉴经验，将对中国构建国家创新体系具有重要意义。创新政策是整合性的政策，实现政策之间的协同是其最主要的目标。创新政策包括制定、执行、评估三阶段，本文拟从中美两国创新政策的制定层面研究比较两国创新政策形成过程中的跨部门协调情况。

二、中美两国创新政策制定的跨部门协调分析

(一)美国创新政策制定的跨部门协调

    美国是一个高度分权的联邦制国家，横向上实行三权分立：立法、行政、司法相互分离又相互制约，无论是法律还是政策的制定都需要彼此的相互协调；纵向上联邦政府和州政府是互不隶属的相对独立的政治实体，二者表现为冲突与合作的关系。因此，无论从横向还是纵向来看，美国政策制定需要多部门的协调与合作。

1美国创新政策的主要参与者

政府、企业、大学和非营利中间组织都参与到了美国创新政策的制定过程中。政府主要涉及到政治系统，包括：国会、司法系统、行政系统，国会引进创新相关的法律和政策，授权预算，并监督政策执行，国会是创新政策的授权和监督系统；法院对创新政策中出现的问题进行处理，包括调节、惩罚等功能，是创新政策的环境保障系统；行政系统主要指在总统或州长领导下的政府机关，是创新政策最主要的政策制定和执行系统。企业在美国创新政策中扮演了极为重要的角色，它是创新的主要进行者，并对政府政策形成影响，企业是创新政策的重要参与系统。大学是美国创新系统的非常重要参与者，大学是美国基础研究的主要承担者和地区经济的重要参与者，承担创新人才的培养，是创新政策的基础和智力资源提供系统。非营利中间组织为创新政策提供资金支持，并参与创新政策决策，这是创新政策的重要资金和智囊系统。

2美国创新政策制定的跨部门形成过程

企业、大学、中间机构在美国政策制定过程中具有广泛的影响力，但政治系统仍是主要的政策决策者，美国创新政策分为行政部门和立法部门创新政策两部分。行政部门创新政策涉及机构主要为总统、15个联邦部门、独立机构以及联邦委员会；立法部门创新政策主要由隶属于其的独立机构制定和施行。行政部门和立法部门的创新政策的制定需经过这样一个流程：由总统或者国会的下属机构研究提出政策议案，再将议案提交国会，国会表决通过，提交给总统，若总统签署议案，则形成正式政策，政策将交由专门机构进行具体实施，国会履行监督权，法院负责惩罚破坏政策实施的行为，保证政策地实施。

3美国跨部门协调的“制衡-合作”模式

    美国除行政部门与国会的分权制衡以外，还有众多的独立机构和联邦委员会，他们在跨部门协调中扮演了极为重要的角色。独立机构大部分属于行政分支，少部分属于立法和司法分支，独立机构由国会立法成立。隶属于行政分支的独立机构与联邦其他15个行政部地位是平等的，其职能主要是辅助和监督行政部门，同时起到协调各部门行动的作用，可以说独立机构是为避免行政部门的施政缝隙而建立的。独立机构与行政部门间形成了“制衡-合作”的关系。美国联邦政府有68个委员会，委员会承担协调行政部门之间，行政部门与独立机构之间关系的职能，委员会的职能根据事情的发展而不同，是根据调节对象的不同而改变自己的职能，因此，委员会是美国联邦重要的弹性调节机制。

（二）中国创新政策制定的跨部门协调分析

    中国是一个单一制国家，行政机关自上而下形成层层隶属关系，地方隶属于中央，中央对地方有很强的控制能力。与美国创新政策横向协商形成的方式不同，中国的创新政策是自上而下层层形成的，以人民代表大会为最高决策机关，形成了以国务院为核心，各中央部委为基础的中央决策机构，以及以省政府为核心的次决策机构，以市县乡为核心的决策执行机构，中国单一制的国家结构形式也决定了中国创新政策等级式的协同方式。

1中国创新政策主要参与者

中国创新政策系统的主要参与者也是政府、企业、大学、公共研究机构。政府系统主要包括人民代表大会和各级人民政府，人民代表大会的主要职责是立法、批准预算、决算以及监督政府的职责；政府承担了创新政策的制定者、决策者、执行者的职能。企业是当前中国最主要的创新者，从2008年开始占据了创新资金来源和执行的70%以上。大学是创新人才培养基地，也是重要的基础研究中心。公共研究机构是创新的公共服务机构，主要提供技术支持，与企业、大学和政府保持了长期的合作关系。

2中国创新政策制定的跨部门形成过程

企业、大学、公共研究机构在中国创新政策的制定中，有一定的政策建议能力，但主要职能还在于创新上，影响政策的能力还比较弱，创新政策的主要决策力量属于政府，中国创新政策可分为中央政策和地方政策。在中央涉及决策的机关主要有：全国人民代表大会、国务院以及隶属于国务院的各部门以及直属机构，省次决策机构为中央决策机构对应的下属部门。中国创新政策的形成程序为：国务院下属机构经过研究形成一定的政策建议，上报国务院，国务院形成政策意识，将指导意见下发到各部委，各部委将指示下达到其下属机构，下属机构经过研究形成草案逐级上报国务院，国务院通过，再下发到各部门以及各省执行，省政府根据中央指示，结合本省实际，通过其职能部门研究形成本省具体决策，再下发到各市县乡具体执行。

3中国跨部门协调的“等级-线性”模式

相较于美国创新的“制衡-合作”模式，中国表现为“等级-线性”模式，中国在行政部门划分以外没有独立的专门协调职能部门，多以行政命令、领导意见或调节委员会（多为临时机构）进行协调，调解委员会往往隶属于某一上级部门，在调解过程中难免会受到上级的干预，最终还是回归到上级协调。上级的等级式协调使中国的跨部门协调呈现出刚性协调的特征，同时独立的专门协调部门的缺失，使部门职能交叉部分的协调可能性成为硬伤，与美国刚性和弹性协调相配合不同，中国弹性协调缺失，这导致了中国的跨部门协调的不完整。

三、中美创新政策的跨部门协调效果评价

美国“制衡-合作”的协调模式使各方参与者的意见和利益得到了充分表达，当政策一旦形成，各职能部门能够齐心协力地执行，执行的阻力较小。虽然美国是联邦制国家，州政府对于联邦政策可不执行，但美国通过政策工具可以实现联邦政策在州境内的施行。同时，涉及某一领域的问题，美国通过建立一个联邦与州之间的机构专门负责,实现了联邦政策与州政策的协调。美国一切政策都是在法律的框架下运行，这既能保证政策实施的透明度，又能保证政策的执行力。因此，美国成为了创新政策实行最好的国家之一，政策协同效应显著。

中国“等级-线性”的模式体现的是一种命令式的特征，政策的形成自上而下，地方听命于中央,保证了中央政策能在全国范围内得到推行，地方的政策依据中央而制定，使政策的连贯性强；但是，由于多方面的原因中国创新政策的实施效果并不理想，主要表现在：①缺乏部门之间的协调机制，“政策孤岛”现象严重，创新政策的协同效应远低于预期。②上下级之间等级式的协调，造成了地方创新政策不能很好贴近地方实际，创新政策的实际效果并不理想。③企业、大学、公共研究机构的参与程度不足，参与的主动性低，创新政策并很好代表其利益，导致创新政策实施动力缺失。

四、结论

研究表明：美国创新政策制定的跨部门协调，是从结构上（体制安排）和程序上（制定过程）进行保证，这确保了出台的政策能得到高程度的贯彻实施。借鉴美国的经验，中国应从以下方面进行改进：

   改善创新政策制定机制：从结构上和程序设计上对创新政策的制定协同进行安排设计，确保创新政策的合理性和有效性。

   改进创新政策管理：建立统一的协调机制，特别是创新政策的跨部门协调机制，将不同部门、不同层级的创新政策纳入统一的协调机制下，从而保证国家创新政策的整体有效性。

参考文献：

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