查夕忠   江苏淮海会计师事务所有限公司

摘要：2014年国务院明确取消了资产评估师、土地估价师准入类资格的行政许可，评估行业出现了一些消极思想。为此，笔者分析了评估中介行业政府改革的实质，并从规范行业治理角度入手，就完善评估机构内部控制制度，促进评估行业健康持续发展，提出了几个方面措施。 

关键词：政策背景、内部控制、措施路径

2014年8月12日，国务院发布了《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2014]27号），取消了注册资产评估师等11项职业资格许可和认定事项，将逐步建立由行业协会、学会等社会组织开展水平评价的职业资格制度。这项决定的公布，使评估行业的发展问题一直成为行业热议的焦点问题。本文从政策背景入手，分析评估中介行业政府改革的实质，并结合当前评估机构内控执行现状，探讨如何借改革之风，规范行业治理，完善评估机构内部控制的措施。

一、国务院取消评估师准入类资格行政许可的政策背景及改革实质

这是党的十八大以来，政府减政放权的一项重要措施，对评估中介行业实施政社分离、一业多会等改革要求。改革是大势所趋，是新一届政府积极推进职能转变、简政放权的具体表现。政府通过职业资格管理方式的改革，将资产评估师考试、管理等政府职能交给行业协会，评估机构审批方式的改变也赋予协会更多的管理职责，行业协会将会承担更大的责任，在新政策的研究和行业制度设计方面，特别是行政职能承接、行业管理模式、人员考试培训、会员登记和机构管理等关键问题上，协会的自律管理职能在不断强化。

二、完善评估机构内控机制的理论依据

众所周知，评估行业存在“多资格共存、多部门共管”的体制，造成了专业分割、市场分割、监管不力，评估机构恶性竞争屡见不鲜，执业风险意识淡薄，内部控制形同虚设：有的评估机构什么业务都敢接敢做，很少考虑其中的风险，更不考虑专业胜任能力；有的评估机构为了抢业务，行贿受贿等现象时有发生；更有甚者，由委托方先敲定结果，然后由评估机构进行填空式的评估，并出具虚假评估报告……这些评估机构内控现状与评估行业长期监管不力密不可分。

在我国，企业内部控制规范体系由基本规范和配套指引构成，配套指引包括应用指引、评价指引和审计指引。企业内部控制明确要求企业应该建立健全以全面风险控制为目标的现代企业管理体系，这不仅是企业遵循成本效益原则及科学、规范从事生产经营管理的需要，而且也是促进企业遵守相关法律法规、促进企业可持续发展和发展壮大的需要。对我们评估行业而言，报告质量是评估行业发展的生命线。加强报告质量控制不仅是市场对评估行业的期望，也是监管部门对评估行业的要求，更是评估行业自身做大做强的内在动力。总而言之，如何规范评估机构与评估人员执业行为，提升报告质量，降低执业风险，是完善评估机构内控的关键所在。因此，如何借改革之风，从规范行业治理入手，督促评估机构完善内部控制制度，规范执业，降低执业风险，促进评估行业持续健康发展，这是当前我们评估行业迫切要解决的棘手问题。

三、完善评估机构内部控制的措施路径

    措施一：努力推进资产评估法早日出台，使评估行业有法可依、有法必依，为规范行业治理、完善评估机构内部控制制度提供法律保障。

《资产评估法（草案）》历经3届人大，经过10年努力，目前全国人大常委会已经进行了两次审议。虽然，在审议过程中，还存在许多不同的观点和争议，但《资产评估法》的出台乃大势所趋。众所周知，我国资产评估行业是市场经济的自发产物，经过20多年的发展，行业急需法律层面的规范，以推动整个行业转型升级。《资产评估法》是双刃剑，其在确立评估行业法律地位的同时，也明确了从业人员的法律责任。评估行业要以法律为准绳，更好地服务于经济社会发展。

针对当前评估立法存在的问题，中国资产评估协会应加强与有关部门沟通协调，求同存异，形成共识，促成《资产评估法》早日出台，确立资产评估在市场经济中的法定地位。通过立法将明确资产评估的委托人、资产评估报告的使用人、资产评估机构和执业人员以及监管各方在资产评估活动中的相互关系，界定各法律主体的权、责、利和行为规范，为资产评估在经济社会中顺畅地发挥其功能提供法律保障；同时还能强化评估行业法律责任，有利于增强评估机构和评估师的风险防范意识和法律意识，促进评估机构完善内控，督促评估师不断提升职业道德水平和执业能力，从而最大程度地维护社会公共利益和资产评估各方当事人合法权益。

措施二：完善评估行业监管制度，规范评估机构和评估人员执业行为。为完善评估机构内部控制制度，降低执业风险提供制度保障。从当前政府“简政放权”改革趋势来看，今后评估行业的管理模式应该是政府监督下的“行业自律与行业自我管理”。因此，当务之急要抓好两项工作，一是积极支持当前改革，尽量减少政府部门对评估行业行政干预，从制度上解决资产评估业中存在的严重缺陷，使之真正成为客观、公正、独立的社会中介服务机构，为社会主义市场经济提供公允的价值尺度。二是要强化行业协会职能，改革管理方式，建立行业自律性管理机构。评估协会应当强化服务意识，明确自身职责，科学定位，准确把握行业发展脉搏，尽快研究制定自律监管的规章制度。依法严惩“害群之马”，促使评估机构完善内控，规范评估机构和评估人员执业行为，维护社会公共利益和资产评估各方当事人合法权益。

措施三：加强评估行业职业道德规范建设，不断完善评估机构和评估师信用档案，建立健全信用公示制度和失信惩戒机制。为完善评估机构内部控制制度提供职业道德保障。评估行业在重视对执业人员进行业务培训的同时，还要大力加强职业道德建设。要始终坚持两手都要抓，两手都要硬。职业道德是资产评估师遵守评估准则、保证评估质量的关键。目前英、美等各大评估协会都建立了自己的职业道德准则体系，对职业道德做了详尽的规定，并对违反职业道德的行为进行相应处罚。我国资产评估行业也要把职业道德建设作为当前一项重要工作来抓，在积极借鉴国外在职业道德建设方面的成功经验，并结合中国评估行业发展现状，尽快制定中国特色评估职业道德准则体系，进而强化职业道德教育和管理，确保评估师在执业过程中诚信经营，规范执业；同时还要不断完善评估行业诚信体系建设，使评估机构和评估师的良好行为、违法违规等不良行为记入其信用档案，及时向社会公示。这将会促使评估机构完善内控，规范评估机构和评估师行为，维护评估市场秩序，保障评估各方当事人合法权益。

措施四：形成以首席评估师为核心的报告监管制度，是完善评估机构内部控制制度的核心措施。评估行业发展的事实已雄辩地证明，建立和完善评估机构内控制度，形成以首席评估师为核心的报告监管制度，是提高评估报告质量，降低评估机构执业风险的一项有效措施。就完善评估机构内控提几点具体措施如下：1、组织架构控制层面，对于有限责任公司形式设立的评估机构，应明确股东大会、董事会、监事会、经理层、首席评估师和公司内部各职能部门的设置、职责权限、人员编制、工作程序和相关要求的制度安排；对于合伙制形式设立评估机构应明确执行合伙人、普通合伙人、首席评估师和合伙企业内部各职能部门的设置、职责权限、人员编制、工作程序和相关要求的制度安排。无论哪种形式设立的评估机构，都应该设立“首席评估师”岗位，突出“首席评估师”在组织架构中举足轻重的地位。2、发展战略控制层面，评估机构应在对现实状况和未来趋势进行综合分析和科学预测的基础上，制定并实施的长远目标与战略规划。避免盲目制定追求经济利益，对评估风险视而不见，铤而走险的短期目标。3、企业文化控制层面，评估机构应当积极培育具有自身特色的企业文化，引导和规范员工行为，为客户提供优质服务和提升报告质量为核心的企业品牌，形成整体团队的向心力，促进企业长远发展。4、业务层面，形成以首席评估师为核心的报告监管制度。2014年1月27日，中国资产评估协会第四届常务理事会第七次会议审议通过了“首席评估师管理办法”。该办法明确指出了首席评估师是资产评估机构最高管理层在业务质量控制体系方面的责任人，直接对最高管理层负责；资产评估机构应当建立首席评估师制度并按照首席评估师管理办法的规定设置首席评估师岗位。这为完善评估机构内控措施，防范和降低执业风险，提供了准则依据。正如，中评协秘书长张国春强调，《首席评估师管理办法》的发布实施，对规范资产评估机构首席评估师的管理，明确首席评估师的职权和地位，发挥首席评估师在资产评估机构业务质量控制中的作用，防范执业风险，提升评估质量具有重要意义。

措施五：倡导学习型组织建设，由评估协会组织协调，充分发挥行业内专家的专业优势，在强化评估师继续教育的同时，还应为广大评估师开辟多层次、多渠道日常交流互动平台。这是完善评估机构内部控制制度的技术保障。随着资产评估行业快速发展，新的资产类型、新的行业细分对资产评估人才的培养提出了更高的要求，人才需求已经逐步趋向高端化。资产评估需要多学科的知识背景、单一的学科知识无法涵盖资产评估的全部知识领域。从评估实务上看，涉及的学科知识包含了法学、管理学、经济学、伦理学、哲学、技术学等学科的知识，缺少哪一方面的知识都可能会影响评估报告的质量。因此，要在评估行业内开展多层次、多渠道培训，引导评估人员多学、多问、多探讨，不断完善知识结构，提高评估技能，使评估师真正成为行业所需的“复合型”人才。就开展业务素质培训提两点建议如下：

 1、要保证培训的质量，不能流于形式。每年定期举办的后续教育要有一定的强制性，要周密规划学习内容，注意形式与内容的结合，可以考虑以专题的形式开展，要有一定的指标考核，确保学习质量。

 2、构建“首席评估师”与业内专家日常互动探讨机制以及面向广大评估师的评估论坛等多渠道互动交流平台。评估协会还要加以引导和督促，对“首席评估师”还要建立配套的考评淘汰机制，使广大“首席评估师”不断提升综合素质，真正成为行业内的中坚力量；同时还应为广大评估师开辟多层次、多渠道交流互动平台。这样，整个评估行业，就能形成浓厚的学习氛围，提升执业的技术含量，进而全面提升评估行业的整体形象。

 四、结论

综上所述，我们中介评估行业，要抓住改革机遇，把握大局，规范行业治理，督促评估机构不断完善内部控制制度，降低执业风险，使行业持续健康发展。

参考文献：

[1]《高级会计实务》（财政部会计资格评价中心，2014年4月第1版）

[2]《企业内部控制基本规范》（2008年5月财政部、证券会、审计署、银监会、保监会联合发布）

[3]《企业内部控制应用指引》（2010年4月财政部、证券会、审计署、银监会、保监会联合发布）

[4]汪海粟，余炳文.资产评估专业学科知识结构的思考.中国资产评估2012（4）

[5]首席评估师管理办法（2014年1月27日中国资产评估协会第四届常务理事会第七次会议审议通过）