鱼飞霞1  张旋2  

1.中国人民银行西安分行   陕西西安 710002

2.中国人民银行西安分行营业管理部  陕西西安 710061

摘要：存款准备金管理是我国中央银行一项传统的基础性工作。从90年代后期开始，存款准备金制度逐渐成为市场化条件下中央银行重要的货币政策工具之一，对央行实施货币政策、进行宏观调控具有重要意义。经过几十年来的探索，央行在存款准备金运用的制度设计、管理手段上日臻成熟完善，纵观世界上主要经济体在存款准备金领域的做法并加以比较，我国与其存在着显著差别，尽管这种差别是由国情、金融体系发育程度等因素的不同而决定的，但发达国家对准备金的管理理念、使用手段仍会给我们带来启示和借鉴。本文简要回顾我国准备金制度演进、现状，比较分析国外主要经济体和我国准备金的异同，并结合基层人民银行实际，提出完善我国存款准备金管理政策的建议。

关键词：存款准备金；多层次存款准备金率；借鉴启示

一、我国存款准备金制度的演进和现状

1984年我国开始建立存款准备金制度，最初只是作为行政手段运用，目的在于为经济发展和特殊项目筹措资金。随着我国经济金融体系不断发展，中央银行宏观调控的职能作用日益突出，从1998年至1999年，存款准备金已被用于应对国内出现的有效需求不足等通货紧缩现象。2003年之后的十五年中，存款准备金更多的被作为货币政策工具使用，央行对其频繁调整彰显出其已成为宏观调控的重要手段之一，而不仅是中央银行集中资金的手段。进入2018年后，我国中央银行运用存款准备金先后实施普惠金融定向降准、下调准备金置换中期借贷便利、定向支持“债转股”和小微企业信贷投放等操作，和以往全面降准相比，凸显了准备金总量调控和结构调整的运用新思路。

我国存款准备金制度功能不断演进变化的同时，央行存款准备金的日常管理亦在内容和层次上更加丰富。

（一）存款准备金呈现出机构差别特征

主要表现在大型机构和中小机构准备金率执行的不同，城市银行业金融机构和县域银行业金融机构的不同，全国性银行和地方法人机构的不同，同一类型机构执行货币信贷政策效果的不同。差别化的原因除起始基础准备金率不同外，落实央行优惠政策的效果是重要影响因素，如为激励中国农业银行三农金融事业部改革的制度安排，对新增存款用于当地贷款达标机构进行奖励的特殊考核等。

（二）存款准备金各类型存款缴存率由差别变为统一

我国存款准备金制度建立之初，按照不同存款类型实行差别化缴存比率的规定，企业存款缴存率为20%，城镇储蓄存款缴存率为40%，农村存款缴存率为25%。但在极短的时间后，于1985年初改为相同的法定存款准备金率，并统一降为10%。

（三）存款准备金考核期逐步缩短

以1998年为分界点，1998年前，存款准备金持有期按旬（月）计算（城市商业银行和非银行金融机构执行按月考核），实行同期性准备金账户制，向当地人行分支机构缴存。1998年，中国人民银行对准备金制度进行了重大改革，将备付金和准备金存款账户合并为准备金存款账户，同时开始将金融机构法定存款准备金统一实行按旬开展考核工作，考核期大幅缩短。

（四）考核方法发生变化

1998年至2015年9月期间，我国采用时点法按旬考核法定存款准备金率是否达标，当金融机构的考核基数突发性增加时，会使金融机构尤其是中小金融机构面临准备金缴存压力迅速上升的问题。为此，自2015年9月15日起，人民银行改革考核制度，由原来的时点法考核改为平均法实施存款准备金的考核，将存款准备金余额考核期末时点数改为考核期内存款准备金日终余额的算术平均值。2016年6月，央行进一步完善平均法考核办法，决定将金融机构人民币存款准备金的考核基数由之前的考核期末的时点数调整为考核期内的算术平均值，同时，实施日终透支上限管理，给予缴存机构低于法定存款准备金率1个（含）百分点的幅度弹性，在管理流动性方面为金融机构提供了缓冲机制，提高了金融机构管理的灵便性，缓解了市场资金波动。

（五）缴存范围在特定背景下逐步变化

一般讲，我国存款准备金缴存范围为一般性存款，但一般性存款的口径在不同时期有所差别，1998年，人民银行将金融机构代理人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款，划为金融机构的一般存款。2015年，央行决定将同业存款也纳入一般性存款，但该项暂不缴纳存款准备金。

（六）法定与超额存款准备金利率由统一变为不同

2003年之前，我国法定存款准备金利率和超额准备金利率均为1.89%，但在当年，央行调整了准备金利率管理模式，开始实施法定存款准备金和超额存款准备金分层付息管理模式，超额存款准备金利率由1.89%下降到1.62%，在2005年3月又再次下调至0.99%，2008年下调至0.72%至今。

根据对我国存款准备金制度的演进和现状的梳理，不难得出目前我国存款准备金管理运用的特点：即存款准备金率调节仍是宏观调控的重要手段；按机构类型和政策评估结果执行差别化的存款准备金率；法定存款准备金实行按旬平均法的考核模式；存款准备金缴存范围为一般性存款和财政性存款；同类型机构各类型存款按照统一的准备金率缴存准备金；法定和超额存款准备金按照不同的利率计息。

二、国际主要经济体存款准备金制度安排

国际范围内，主要经济体存款准备金的功能和制度安排有共性又各不相同，主要体现在以下几个方面：

（一）发达经济体已经较少将存款准备金作为货币政策工具使用

西方发达经济体货币政策的中间目标发生转变，美国、英国、澳大利亚、加拿大、法国等都不再将货币供应量作为货币政策的中间目标，其中英国、澳大利亚、加拿大更是直接采用通货膨胀目标，在此环境下，存款准备金政策的重要性被削弱；其次，除银行之外，发达国家各类金融机构发展迅速，存款准备金政策的缺陷有所凸显，加之这些国家公开市场及公开市场业务工具发展健全，也逐渐取代了存款准备金政策。

（二）经济发达、市场化程度高经济体的准备金率较低

IMF对全球主要央行存款准备金率的调查结果显示，全球存款准备金率中位数水平基本在5%—6%，高于15%的国家占比不足12%，并且有持续走低的趋势。相较于平均水平，经济发达、市场化程度高的经济体准备金率普遍较低：美国对于不同规模的存款采用不同的边际水平，但最高不超过10%，欧元区不超过2%，但要求一次总付10万欧元，英国为0.15%，日本两次下调存款准备金率，下调至1%左右。

（三）主要经济体存款准备金交存机构和交存基数范围不同

全球主要央行存款准备金有两种方式划分交存机构，一是按业务性质划分，二是按机构界定。20世纪80年代后，许多西方国家扩大了准备金制度适用的金融机构范围，如美联储规定所有存款机构都必须交纳存款准备金。除交存机构范围不同外，一些经济体交存基数不单限于存款，欧央行交存基数包含各金融机构发行的债券，但非银行业金融机构同业负债不需交存。

（四）建立了多层次存款准备金率的要求

由于金融机构负债品种的特征存在差别，根据负债品种的不同各国央行建立多层次差别化准备金率要求，普遍做法是对高流动性负债实行高存款准备金率，对低流动性负债实行低存款准备金率。欧央行对各类信贷机构实施相同的存款准备金率，对不同期限存贷款执行差别化存款准备金率，如对2年以内期限的存款、债券等负债，执行1%的存款准备金率；对2年以上的上述负债，执行0%准备金率。^[3]美联储和日本银行主要按照存款类别和规模大小来确定存款准备金率，美联储规定存款账户余额在2400万美元及以下的，其准备金率为0,2400-7950万美元的为3%，超过7950万美元的为10%。2011年，全球约有40%的国家采用多层次准备金率。

（五）主要经济体均采用平均法考核但方式有所不同

美联储采用无时差和时差准备金制度更替使用的模式进行考核存款准备金。目前，美联储采用时差准备金制度考核，考核期涉及三个时段：商业银行按第一周的存款平均余额计提准备金，然后在第三周保证准备金到位，并保持一周。^[2]欧央行采用平均法考核存款准备金：金融机构在交存期内准备金账户的平均日终余额不得少于最低准备金金额。准备金交存期提前3个月发布，与货币政策会议频率保持一致。^[3]欧央行规定的保持期大约为1个月。2008年金融危机之后，欧元区许多银行在保持期的期初存入大量资金，达到平均水平。

（六）形成了存款准备金利率的市场化确定和支付机制

考虑到持有低收益资产带来的机会成本，发达经济体央行会对缴纳存款准备金的金融机构进行利息支付，其支付利率由市场利率水平确定。美联储参考缴存期联邦基金利率的平均值来确定对金融机构的支付利息，从2003年开始，美联储将贷款利率提高到联邦基金利率以上，这样央行贷款不仅不包含央行对商业银行的补贴，反而包含一个对商业银行的惩罚。欧央行法定准备金利率与主要再融资操作的利率挂钩，超额准备金利率则与存款便利利率挂钩。

三、我国存款准备金制度安排与主要经济体的比较

 通过对我国和主要经济体的对比，准备金制度安排和管理运用的现状各有特点，以我国为考察视角，主要差别包括：

（一）存款准备金率远高于主要发达经济体

 当前，我国大型银行法定存款准备金率为16%，中小金融机构的法定存款准备金率为14%，相比全球存款准备金率的中位数水平，我国存款准备金率远远高于中位数水平，而经济发达国家的准备金要求更低。

（二）存款准备金调整频率较高

随着货币政策调控趋于以价格调控为主，强调预调和微调的精细化操作，单依靠调整存款准备金率进行货币政策调控使用越来越少，存款准备金制度调整变化，更多是配合其他金融制度和货币政策工具使用。自1999年欧元区成立至今，欧央行对存款准备金率仅进行了一次调整：2011年将金融机构2年以内存款及债券的存款准备金率由2%调至1%。而自1998年来，我国存款准备金率调整频率较高，仅2018年就进行了四次准备金率的调整，2019-2020年，又多次开展了差别化存款准备金调整。

（三）不同类别存款的准备金率无差异

在我国，同一金融机构的所有存款，包括活期存款、定期存款和储蓄存款，都适用统一的法定准备金率，这同发达经济体的差别化、多元化存款准备金制度之间存在很大的差别。

（四）存款准备金的交存范围和部分经济体有所不同

我国存款准备金的交存基数为一般性存款，而部分经济体包括债券、货币市场票据和贷款类项目等。此外，我国将非银行金融机构同业负债纳入交存，但欧央行对非银行金融机构同业负债、信贷机构间存款不纳入交存范围。

（五）存款准备金考核周期较短

世界大多数经济体均实行平均法考核存款准备金，欧央行存款准备金的考核期6周、美联储为3周、俄央行为1个月，我国的存款准备金实行按旬考核，与世界主要经济体存款准备金的考核相比，我国存款准备金的考核周期较短。

（六）存款准备金利率较高

和发达经济体的存款准备金利率相比，我国存款准备金利率较高，当前，欧央行对法定存款准备金支付利率，其利率水平低于市场利率，一般为0.05%，超额存款准备金利率为-0.2%；很多国家由于认为支付利息会增加货币供应量，这与存款准备金限制货币供应的目的有悖，故对存款准备金不支付利息。我国当前大型金融机构的存款准备金率为15%，小型金融机构为14%，发达经济体的准备金利率水平均远远低于我国。

从下表可以大致看出我国存款准备金制度与世界主要经济体在主要项目上的差别。

表1  我国和国外主要央行存款准备金制度比较

四、启示与借鉴

客观的讲，各国存款准备金制度安排和管理运用上的差异，并无绝对优劣之分，这样或那样的管理运用模式都是由于不同国家处于不同经济金融特定发展阶段所决定的。如从价格型传导渠道看，发达经济体的法定、超额存款准备金利率与欧央行政策利率紧密挂钩，央行通过调整准备金利率直接影响金融机构的资金成本，进而激励金融机构扩张或收缩流动性，和我国通过准备金控制货币供应量的模式和调控机理不同，这就直接导致了管理运用上的差异，但尽管如此，伴随着我国货币政策调控由数量型转向价格型转变，存款准备金制度仍存在一些改进空间，部分经济体的经验值得我们借鉴。

（一）以金融机构业务内涵原则进行存款准备金交存机构范围进行明确界定

当前，各国金融业竞争日趋激烈，金融创新和金融自由化发展迅速。但对于准备金，我国对交存机构缺乏原则性规定，实践中以机构类型作为标准。建议借鉴国外经验，明确规定所有存款机构，包括商业银行、外国的分支机构以及储蓄机构，均需交存存款准备金。提高存款准备金制度覆盖率，有利于防范新设金融机构逃避准备金管理，也有利于提升中央银行监测潜在市场风险的能力，同时也避免造成金融机构经营上的不公平。目前，西方发达经济体受各种各样因素的影响，也在逐步扩大存款准备金制度的管辖范围。

（二）进一步完善差别化存款准备金率

差别化存款准备金率制度综合了存款准备金制度、资本充足要求和存款保险制度的思想，既可以防范金融风险，也可约束金融机构信贷过度扩张，因此建议我国对不同类型、不同地域金融机构实施差别存款准备金率；根据不同负债品种的流动性差异，实施差别化存款准备金率：对于活期存款或交易性存款流动性高的负债，可设计较高存款准备金率；对于流动性差、稳定性强的定期存款或非交易性存款，可设计较低的存款准备金率，在细化管理水平的同时，降低我国准备金率综合水平。

（三）择机适度缓慢降低存款准备金率

建议借鉴美联储、欧央行和俄央行经验，根据商业银行承载力，缓慢降低法定存款准备金率。从国际经验来看，过高的准备金率实际上造成整个金融业的福利损失，一定程度上限制了银行资产结构调整的灵活性，“降准”不仅能通过释放商业银行存储央行的低收益资产，客观上促进实体经济融资成本高、货币难以转化为资本问题的解决。但是降低存款准备金率要视利率市场化进程进展、市场流动性状况、通货膨胀水平等因素择机决定，并缓慢进行。目前我国的存款准备金率和发达国家的准备金率之间的差距更加为我们提供了操作空间。此外，可继续通过降准置换中央银行出借资金的方式，减少对市场流动性的影响。

（四）根据利率市场化进程尝试发挥准备金利率的调控作用

欧央行的准备金利率与政策利率挂钩，并定期对政策利率进行调整，较好地发挥了对市场利率的调控作用。自2008年11月起，我国法定和超额准备金利率分别下降至 1.62%和0.72%以来，就未曾对准备金利率进行调整，准备金利率作为政策利率的作用有待进一步发挥。因此，建议我国央行根据利率市场化程度，使法定准备金利率和超额存款准备金利率更具弹性，尝试发挥准备金利率的调控作用。

    （五）进一步加强存款准备金电子化、信息化基础设施建设

要提高存款准备金的精细化管理水平，必须进一步加强准备金管理的电子化、信息化程度。目前，基层人民银行无法及时核对金融机构报送数据的准确性，各类一般存款余额及平均余额表均由各法人金融机构自行编制，其各类数据的正确性无法及时核查，因此，导致难以审核金融机构一般存款平均余额表的真实性。同时，对金融机构交存准备金进行手工考核，在一定程度上增加了中央银行和金融机构的管理成本。如果今后对不同存款类型分别征缴不同的准备金，若没有电子化信息化系统的支撑，则不利于工作效率的提升和管理水平的提高。

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