李艳军 中铁十四局集团有限公司

摘要：PPP是一种新型融资模式，也就是政府和私人公司之间进行合作，主要在各种公共基础设施中应用较多，当前在我国的发展同样较为迅速。但是在实践层面，同样有融资困难的问题，因此，本文将结合PPP项目融资现状及融资风险，讨论PPP项目公司资本金筹措方式。

关键词：PPP项目；融资风险；资本金；筹措方式

PPP项目，全称Public-Private Partnership，本质是一种对公共服务与基础设施展开针对性管理的行为，是通过各级政府与私营公司共同合作进行的，最初发源于英国，其概念属于舶来品。实施PPP项目，属于双方集中各自优势，扬长避短。具体来说，PPP项目最大程度完成了私人资本进驻领域的开放，等于拓宽了私营公司提供服务的渠道，属于私营公司发展历程中的重要契机，可以实现其社会形象的积极树立，实现经济效益与社会效益的双赢。聚焦于各级政府部门，实施PPP项目同样可以实现公共服务供给效率的全方位提升，对运营成本的节约大有裨益，可以在一定程度上令地方财政压力得到有效缓解。

    但同时，任何事情都是一体两面的，PPP项目同样不例外。实施PPP项目中的问题不容忽视，相对明显的就是政府部门与私营公司在各自目标上，往往存在一定区别，而且出了问题，经常出现相互推诿的情况。政府怪罪私营公司在项目的维护与运营环节上，未能保证尽心尽力，而私营公司认为所有事情若想有产出，就一定要投入一定成本，而很多政府部门并未能保证资金到位的及时性。为何会出现这类问题？究其原因，主要是因为在PPP项目成立初期，股权结构自身的矛盾并未得到根本性解决，这就难以有效界定参与各方之间的权责。有外国学者针对PPP项目发源地——英国的PPP项目进行调查，发现在谈判时间上，PPP项目普遍都会远远高过非PPP项目，高出幅度超过1/4、1/3都不是奇事。换句话说，PPP项目公司融资问题，若不能正确处理，将会成为制约该模式推广的主要问题。

一、 PPP项目融资现状及融资风险

（一）投资体量大，融资压力大

相关文件规定显示，PPP项目资本金比例，占投资整体超过两成。鉴于PPP项目整体投资额，都是数以亿计，甚至直逼上百亿，因此对于社会资本而言，在筹措相关资金上就会面临非常的压力，在落实层面同样有一定不确定性。

（二）PPP项目不具备较高回报率，传统融资渠道会投入较大成本

PPP项目有一定公共属性，社会资本的获利区间会受到一定程度的限制，换句话说，不会有牟取暴利的可能。而在资本金融资问题上，除了民间借贷渠道可以作为备选方案，现阶段较为常见的，还包括信托融资与基金。通过上述两种渠道融资，会产生比银行贷款更高的成本，而一些政府部门往往不能正确认识到融资市场各项情况，会觉得融资成本虚高的问题不可接受。这就导致PPP项目在收益较低的同时，因其融资成本较高，两者之间会凸显出严重的矛盾，这对于推进PPP项目，以及后续落实，同样会产生较大风险。

（三）PPP项目相较传统融资方式，通常具有较长合作期限

长期贷款融资条件，往往和合作期限有一点关联，但站在政府角度，同场合作期限在25年左右，上下误差不会超过5年，因此在设计贷款还款期限上，会用这个年限作为重要参考，否则就会令政府补贴金额直线上升。融资期限未能和PPP项目合作期限充分匹配，也同样令融资风险进一步扩大。

（四）PPP项目融资担保具有更高要求

当前金融发展背景下，项目收益权质押登记部门在规定上并不能完全统一，这也导致在金融机构圈内，尚不能将质押收益权当作一种业内普遍承认的共识。结合当前规定，质押登记机关仅对学校公寓收费权、农村电网收费权、高速公路收费权等数项权利，做了明确规定，但是诸如公园门票、地铁票务、污水处理费用等，却没有明确的登记机关。这也从侧面说明，PPP项目收益权在业内，似乎并不被普遍承认，质押登记的尴尬情况并不鲜见，同样是PPP项目融资风险上升的导火索。

（五）PPP项目存在项目收益保障方面的风险

PPP项目的收益主要渠道是政府向运营和维护项目的公司，为相关服务进行支付，该部分服务费会在政府部门年度财政预算中有所体现。而PPP项目收益保障，主要聚焦于两个层面，首先是项目收益来源是否可靠，从使用者角度出发，应对产品或有关服务的使用量进行合理测算，在确定价格上保证合理性。另一方面，主要是应用政府补贴，由政府付费，用于支付项目收益应依照有关法规条文，正常纳入到政府预算中。

另外，还有市场收益不足产生的风险。若项目投资建设的规模不在合理需求的范围内，进而在公共产品上定价虚高，为政府部门的补贴带来了较大压力，项目在投入运营之后，难以收回特定收益，同样会引发市场收益不足的风险。尽管政府会提供补助，但是具体补贴多少，往往定义是不够明确的，而且要在政府财政预算方面有所体现，这部分风险就将由私营公司承担。

最后，还有收费变更的风险。PPP项目最终的产品或服务产出，运营期超过10年或20年都不甚稀奇，结合物价变动、通货膨胀，通常都会在定期上进行灵活调整。若收费无法达到较高价格，就一定会在对应的调价机制过于僵化，进而和预期收益南辕北辙，难以达到应有效果。

二、PPP项目公司资本金筹措方式

（一）单一主体参股

单一主体参股在形式上并不复杂，也就是出资的主体是某一家独立的社会资本单位，一般会由运营商、施工单位，主导项目筹划、开发及后续管理，并进行PPP项目公司的设立。当然，PPP项目公司除了推进项目建设的直接公司，其资金来源还可以来源于金融机构项目发起人，这样也可以令后续项目各种融资需求得到满足。但是聚焦于我国实际情况，金融机构作为独立的资金来源渠道，推进PPP项目公司的建立，这种情况并不常见。

（二）多主体参股

前文提到，PPP项目融资规模大、而且建设周期较长、建设风险较大，在融资方面具备较大风险，因此，无论是项目的开发，还是真正运营部分，往往超过了单一公司能够承受管理与技术范围。在针对PPP项目进行竞标时，经常会出现各种公司组成联合体，以联合体名义参与投标。这种方式既可以取长补短，弥补各家实力的不足之处，而且还有助于提高中标的概率。这种方式目前看来是利多弊少的，因此也受到各投标主体的青睐。

除此之外，基于委托代理理论，在股权结构中引入PPP项目公司参股人，并提高股权结构的合理性，可以将代理人、委托人间的信息不对称负面影响降至最低，从而避免产生较多委托代理成本，将风险分摊至不同主体，在深化合作的同时，互相进行监督，可以争取实现主体收益的最大化目标。具体而言，多主体参股主要有以下形式。

1.联合体参股

根据我国招投标法的相关条文规定，联合体可以由两个或以上法人、自然人或其他形式组织组成，在为政府采购时，是以一家供应商进行的。利益共创，风险共担，进而促进项目成功率的直线上升。较为常见的联合体表现形式，主要包含设备供应商、材料供应商、施工单位、提供技术公司、贸易公司、产品经销商等。

2.政府参股

PPP项目需要直面的一个难题就是政府利益的公共属性，以及社会资本倾向于逐利之间的矛盾。若政府参股，便可以有效改善两个方面的问题：一方面是可以加强监管社会资本，政府在PPP项目公司中，获得一定程度的话语权，便可以对社会资本行为进行有效监控，避免一些私营公司唯利是图，私相授受；另一方面可以为项目成功推进增加一定信心，背靠政府会给予社会企业一定信心，在一定程度上降低融资难度，增强项目融资成功率，进而为项目顺利推进带来实质性益处。

3.银行参股

尽管在PPP项目公司的设立问题上，商业银行单独出资的现象并不常见，但是商业银行作为出资股东的现象，在实践中却并不鲜见，而且普遍会受到欢迎。商业银行和PPP项目股权投资建立联系，应依托于影子银行系统，也就是通过理财产品、基金子公司等资产管理计划，进行混业经营。这也从侧面说明，若商业银行规模较大，而且有一定集团背景，就可以在PPP项目业务的开展层面，体现出更为明显的优势。

（三）投资基金

国家颁布的有关法律法规，在PPP项目公司入股融资方式中划入了投资基金形式，也就是对政府和管理经验丰富的金融机构共同成立基金的行为进行鼓励，借助结构化设计的引入，对社会资本产生更多吸引力。这在一定程度上，同样通过产业投资基金的方式，为PPP项目公司的融资给予了政策优惠。

投资基金和私募股权基金在本质上并没有区别，其设立方式主要有有限合伙制与公司制两种方式。有限合伙制基金的组成，包含普通合伙人与有限合伙人两个部分，而公司制则和社会上一些有限责任公司规定相差不多，需要有一定持股比例，而且具备相对复杂的设立流程。在资金方面，公司制负责管理并运作基金，而有限合伙制则负责提供资金。资金的渠道同样可以基于等级，分成优先与劣后等级。实践层面，公共资本的优先级常不如社会资本。若项目成功盈利，投资人会依照之前写明的条件对利润进行分红。通常情况下，在特定上限范围内，优先级投资人具备一定优先受益权，而对应的，劣后级投资人没有较前的收益顺序，但也可以拥有超额浮动收益权。若项目有了一定亏损情况，优先级投资人可以在项目受偿权方面优先级较高，将财产受损情况控制到最低，将投资损失转移至劣后级投资人，由后者主要分担。

若发起人存在差异，产业投资基金也可分成下面两种模式。一种类型的发起方是国企或政府部门，和金融机构相互联合，致力于母基金的成立，这种模式的优先级合伙人是金融机构，劣后级合伙人是地方财政部门。鉴于此种方式产业投资基金会和政府建立密切的联系，因此为了规避地方财政风险，往往会更加严格筛选项目，而且会基于地方发展情况，争取和地方发展进一步适应。另一种的发起方是社会资本，同样和金融机构相互联合成立母基金，优先级合伙人是金融机构，劣后级合伙人是社会资本。这种方式不会产生较多沟通成本，也满足灵活操作的要求，不会对项目情况具有严格要求。但是往往因为缺少政府的支持，在融资方面有较大难度。

产业投资基金总体来说有以下方面好处：首先，可以对社会不同渠道的资本进行充分汇总，最大限度将PPP项目的投资与融资渠道拓宽，从而满足及时落实PPP项目公司资本金的要求；其次，可以有助于金融机构业务方面的成长，实现金融机构业务水平的提升；另外，可以通过对优先与劣后的区分，科学分配收益与转移风险，进而达到各种投资者不同层次的投资要求；最后，在拓宽社保基金、保险基金的同时，设立产业投资基金也会变成投资渠道的重要备选方案。

但是设立产业基金结构化的风险仍然不容忽视，例如不允许以股权名义冲抵债务上的纠纷，因此将通过拨付财政资金的方式，视为劣后级合伙人对项目做出的担保，此类做法是否合乎规定，至今仍然要打一个问号。总体来说，只有产业基金对PPP项目公司股权投资带来实质性好处，而不是变相发展，才能保证良性发展。

（四）投贷联动

投贷联动的实质是各类投资机构与商业银行具备合作意向，基于投资机构为PPP项目公司投资的同时，再由商业银行通过股权与债权的方式，实现对PPP项目公司的投资，以增强银行信贷和股权投资之间的联系，演变成联动融资模式，也就是除了基础的股权投资，银行再在贷款方面让渡一部分的模式。而实践层面显示，PPP项目上，商业银行并没有充分应用投资联动模式，主要包含以下几种。

第一，与直属子公司共同开展投贷联动相关业务，但是这种方式下，银行并不容易过监管审批这一关；第二，和同集团中股权投资资质达到要求的企业，协同开展投贷联动相关业务，也就是依托于集团内的基金公司、信托公司，充分开展投贷联动；第三，和境外子公司协同开展投贷联动相关业务；第四，通过外部机构实现认股权的代理与行使；第五，和外部机构取得联系，协同开展投贷联动相关业务，例如风投机构推荐的适合投资的项目类型，之后由银行从中优中选优，为可控制风险的项目，给予信贷方面的支持；第六，在对国外经验充分借鉴和学习的基础上，引入美国硅谷盛行的投贷联动模式，开设合资银行；第七，向股权投资机构直接提供融资相关的顾问服务。

投贷联动业务在一定程度上，结合了股权投资与债权投资，是很好解决代理人与委托人不兼容的方案，而且可以令股权基金融资额度进一步降低，保证未来项目债权融资具备较高可得性，可以达到减少融资成本的目的。

三、结束语

PPP项目的融资关系项目整体的推进，也是当前项目发展的主要难题。本文在分析PPP项目基础上，介绍了PPP项目融资的几种方式，希望能够为相关人士带来一定参考价值。

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