张蓉   中国人民银行太原中心支行外汇管理处

摘要：随着人民币国际化进程的不断推进，本外币跨境资金流动和使用逐步融合。但由于本外币政策存在差异，使得微观层面监管效率打折，宏观层面货币政策调控难度加大。文章分析了当前本外币监管政策的不协调及协同监管的必要性，并为我国实现本外币协同监管提出政策建议。

关键词：人民币国际化；本外币监管政策差异；协同监管

一、人民币国际化发展现状

（一）政策层面，跨境人民币政策不断优化，人民币汇率市场化形成机制进一步健全

下表列示了2009年至2019年期间人民币国际化进程中的主要政策变化。

表  2009年至2019年期间人民币国际化进程中的主要政策变化

（二）实践层面，人民币国际化稳步发展，作为支付货币、投资货币、储备货币的功能逐渐显现，在全球货币体系中保持稳定地位

图

数据来源：国家外汇管理局年报、中国人民银行《人民币国际化报告》。

自2009年以来，中国人民银行已与25个国家或地区的央行建立人民币清算安排，全球超过60家央行或货币当局将人民币纳入外汇储备，全球近200个国家或地区与中国发生人民币实际收付。从2010年至2018年人民币收支变化图示我们可以看出，人民币国际化已由之前的“冲刺”逐渐进入到“放缓”的波浪式发展阶段。2018年，资本项下人民币交易成倍增长推动人民币国际化，全国跨境人民币结算收付金额合计15.85万亿元，同比大幅增长72.5%，连续八年为我国第二大国际收付货币，人民币成为国际支付中第五大最活跃货币。

    二、本外币监管政策差异及协同监管的必要性分析

（一）本外币政策差异分析

目前，我国本外币跨境资金流动管理实施分立监管双轨制度，国家外汇管理局、中国人民银行分别负责管理外币、人民币交易。一方面，双方数据采集系统相对独立，无数据核对制度或信息交互渠道。另一方面，双方管理目标存在差异，导致本外币政策松紧程度不一，不相协调。外汇局通过国际收支统计申报系统对国际收支统计数据进行采集，管理目标是促进国际收支平衡，防范跨境资金异常流动，不断推进资本项目可兑换；人民银行通过人民币跨境收付信息管理系统对跨境人民币结算数据进行采集，管理重心是促进跨境交易人民币结算业务发展，不断提升人民币国际化地位。下面以经常项目为例比对说明本外币政策之间存在的差异。

1.货物贸易

一是登记准入差异。外贸企业获得外汇局名录登记后方可进行货物贸易外汇收支；而外贸企业仅需向银行提供基本信息资料，一次性办理身份信息确认和激活，即可办理跨境人民币收支业务。

二是监测核查差异。外汇局依托货物贸易外汇监测系统采集企业进出口货物流和收付汇资金流信息，经定期比对后将总量核查指标超出一定范围的企业列为重点监测对象；而人民银行依托人民币跨境收付信息管理系统对货物贸易人民币收付汇真实性进行监测核查。

三是企业分类差异。外汇局根据非现场监测或现场核查结果，结合企业遵守外汇法规情况，将名录企业分成A、B、C三类，并依据后续业务发展情况动态调整分类结果，A类企业实施便利化管理，B、C类企业在单证审核、业务类型、办理程序及结算方式等方面进行审慎管理；而人民银行实行关注企业和出口重点监管企业管理，关注企业由系统自动生成，重点监管企业由人民银行等六部委联合审定，并动态调整。

四是贸易信贷政策差异。外汇局规定企业应当对符合条件的贸易信贷行为进行义务性报告；而人民银行无相关贸易信贷报告政策要求。

五是离岸转手买卖业务政策差异。外汇局要求银行必须审核货权凭证，且对降级企业暂停办理离岸转手买卖外汇收支业务；而人民银行要求银行要对列入“出口重点监管企业名单”的企业严格进行业务真实性审核，并未禁止办理离岸转手买卖业务，且在货权凭证审核方面，允许后续补充。

    2.服务贸易。主要表现为单证审核要求方面的差异：外汇局规定办理单笔等值5万美元以上的服务贸易外汇收支业务，银行应按规定审查并留存相关交易单证，等值5万美元（含）以下的原则上不审核交易单证，资金性质不明确的除外。此外，办理单笔等值5万美元以上的服务贸易、收益和经常转移的对外支付，企业应提交《服务贸易等项目对外支付税务备案表》。而人民银行没有明确需要审核的具体单证要求，总体上要求银行应落实展业原则。

3、个人项下。外汇局规定个人经常项下经营性收支视同企业管理；非经营性每天累计等值5万美元以下（含）可自由支出，超上述金额的，凭经常项目项下有交易额的真实性凭证办理。而人民银行规定除少数试点地区外，个人项下要求较为严格。 

同样地，资本项目在直接投资、外债管理、对外放款等业务中均存在本外币政策差异，主要体现在主体登记管理、账户开立管理、收支管理等方面。  

    总体上看，本外币政策实施松紧程度存在差异。外汇局按照业务条线较为详尽地制定了操作细则等，明确了各类业务的管理内容、管理原则、审核依据及注意事项，要求经办银行应当按照“展业三原则”审慎办理外汇业务，确保交易真实、业务合规、风险可控。而跨境人民币业务立足于原则管理，相对而言缺失规则管理的内容，因此，经办银行在实际业务受理中对跨境人民币业务的审核相对较为宽松。

（二）本外币政策协同监管的必要性分析

    1.微观层面，双头管理导致监管效率损失。本外币跨境资金分离监管，政策层面又存在明显的松紧度差异，外汇局和人民银行各自无法实现对跨境资金的全口径、全流程管理，监管部门对跨境资金流动监测分析及形势预判的难度加大。双头监管模式容易造成监管真空、重复监管等问题，可能为跨境资金异常流动提供便利渠道，为违规企业规避外汇管理政策提供途径，一定程度上弱化外汇管理政策的有效性，削弱外汇管理部门的监管效力。实务中，企业会根据政策差异选择管理较为宽松的人民币进行结算。例如，货物贸易被降级企业会转向人民币结算，规避外汇分类监管、贸易信贷义务性报告、离岸转手买卖要求等；外汇局规定外商投资企业外债结汇后人民币资金不能用于偿还境内金融机构发放的人民币贷款，但是，若外商投资企业选择借入人民币外债，则无需受此规定的限制，可以偿还国内外贷款。

     2.宏观层面，影响国际收支平衡，增加货币政策调控难度。近些年，跨境人民币结算规模快速扩大，对外汇跨境收支替代效应渐趋明显，国际收支不平衡问题日益凸显。理论上讲，当人民币流出增长替代购汇时，结售汇顺差扩大，外汇储备规模增加，人民币升值压力增大，短期资本跨境流入加大，国际收支顺差扩大；反之，短期资本跨境流出增加，国际收支逆差扩大。人民币在岸、离岸市场汇差和利差长期存在的背景下，市场主体为获取价差收益，可以根据境内外利差、汇差选择结售汇时机和地点，这将进一步放大跨境资金的波动性，加大国际收支失衡风险。此外，当人民币跨境资金流动规模达到一定规模时，会引起国内货币供求关系的变化，抵消部分货币政策实施效果，增加宏观调控的难度。    

三、构建本外币协同监管的政策建议

金融监管可能会带来效率损失，但客观上需要相应的金融监管以维护金融体系的高效、稳健运行。所以，需要权衡利弊得失，制定出合理的金融监管战略，以促进和维护金融发展。

（一）探索宏观审慎与微观合规监管相结合的跨境资金流动管理框架

宏观层面，一是继续推进人民币利率和汇率市场化改革进程，逐步消除境内外“两个市场、两种价格”的状况，消除套利、套汇空间，有效防范短期资本异常流动；二是构建本外币一体化的跨境资金流动宏观审慎风险预警体系，主动识别潜在的系统性风险，并从宏观、中观、微观三个层面采取措施应对系统性风险，限制系统性风险头寸的积累。

    微观层面，改进现有微观管理工具，逐步减少事前审批环节，加大事中、事后监管力度，监管部门必要时有义务对市场交易主体进行政策引导或风险提示。

（二）完善本外币协同监管的政策设计

在明确本外币协同监管机构职能定位的基础上，逐步实现从监管的“双轨制”向“一体化”转变。建议整合外汇局和人民银行职能，成立专业的跨境资金监管部门，全面梳理现行本外币监管政策，比对协调一致进行完善。对于本外币管理中存在的监管真空地带，参照已有规定弥补政策缺失；对于由于差异给市场主体带来较大套利空间、借道规避管理等存在较大风险的领域，优先按照“防风险”定位进行政策协调。

（三）搭建以“主体监管”为核心的本外币协同监测平台及外部信息共享平台

建议按主体交易进行本外币全口径管理，把握主体交易全貌。一方面，搭建本外币一体化监管平台，全面采集、整合外汇局与人民银行业务系统及外部数据，以交易主体为单位，按照业务性质建立本外币跨境资金监测数据库，把握交易主体跨境资金流动状况及业务状况，提高监管的全面性和准确性。另一方面，与海关、商务和税务等外部门共同搭建信息共享服务平台，通过本外币资金流信息和外部门关联信息的比对判断，提升监管部门对市场主体的监测分析能力，形成协作监管合力，有效防范本外币跨境资金异常流动风险。

参考文献：

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[2]中国人民银行衢州市中心支行课题组.新形势下加强本外币一体化协同监管研究[J].浙江金融,2017(06).

[3]许轩.构建本外币协同监管框架[J].中国外汇,2016(11).

[4]孙超.本外币跨境资金流动协同监管研究[J].北方金融,2016(07).

[5]赵文兴、孙蕾.宏观审慎管理理念下的跨境资金流动调控：框架设计与工具选择[J].南方金融,2015(08).