刘忠秀  临沂大学土木工程与建筑学院

基金项目：山东省农村土地金融发展研究，2018 年度山东省金融应用重点研究项目，项目编号：2018-JRZC-10；临沂大学2017年度创新创业教育示范课程之课堂教学模式改革课程——房地产项目策划。

摘要：山东是传统农业大省，现阶段如何通过农村土地金融提高乡村振兴活力，促进乡村经济增长成为山东各界较为关注的问题。总结了山东省农村土地金融的研究现状进行，介绍了确权颁证、土地流转、交易场所和风险防范的现状，分析了在供需矛盾、抵押担保、风险防范、配套措施等方面的问题，指出了山东省农村土地金融发展的路径。

关键词：农村土地金融；现状；问题；路径

2018年中央一号文件明确提出农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。山东是传统农业大省，“三农”问题是新旧动能转换的主战场，乡村振兴任重道远，内源性金融严重不足，严重制约山东省农业的发展、农村市场的开发以及农民生活水平的提高，需要多方面采取措施保障财政金融资金投向“三农”。现阶段如何通过农村土地金融提高山东省乡村振兴活力，促进乡村经济增长也就成为山东各界较为关注的问题。

一、山东省农村土地金融的研究现状与评述

相对于全国各地农村土地金融研究的广泛性，针对山东省的研究则明显偏少。在中国知网主题搜索农村土地金融、山东省，剔除作者为山东省的后，仅有18篇文献，其中期刊论文5篇，硕士论文11篇，博士论文2篇。其中涉及农村土地金融^[1-3]的3篇、农地金融^[4-7]的4篇，主要从发展历程、发展思路、存在障碍、创新模式、运行机制等方面进行了分析和阐述。研究农村土地承包经营权抵押贷款^[8-14]的7篇，且均为博硕士论文，主要从贷款意愿、农户满意度与模式优化、影响因素、存在问题、供需与效率评价、法律制度保障等方面进行了论述。研究农民住房财产权抵押贷款的仅有2篇^[15-16]，且均为基于田野调查的个案研究，从配套制度和农民意愿两方面进行了阐述。研究土地流转^[17-18]的2篇，主要从土地流转问题及金融支持方面进行了案例分析。

当前关于山东省农村土地金融的研究主要是关于其重要性及战略设计层面的研究以及部分地区的案例研究为主，而关于山东省农村土地金融发展的量化测度、如何量化农村土地金融的实际效果和质量还亟待进行深入研究。对山东省农村土地金融的研究有助于政府政策的及时制定和调整，有助于农户和农村新型经营体的金融决策和发展规划，有助于公众关注和理解农村土地金融政策。这将对新旧动能转换背景下农村土地金融促进山东省乡村振兴、社会主义新农村建设具有较高的学术价值和现实指导意义。

二、山东省农村土地金融的现状

（一）政策支持引导农村土地金融发展

2015年8月10日起，国家陆续颁布了支持引导农村土地金融发展的文件法规。2015年12月27日，山东省东营市河口区等10个县（市、区）被国家确定为土地经营权抵押贷款试点单位，肥城市等3个县（市、区）被确定为农民住房财产权抵押贷款试点单位^[5]（见表）。截止2016年底山东省已有47个县（市、区）开展了“农地”抵押贷款业务，21个县（市、区）开展了“农房”抵押贷款业务，合计余额15.4亿元，同比增长65.6%。

表 “两权”抵押贷款山东省试点县（市、区）

（二）确权登记颁证为发展农村土地金融奠定了产权基础

2008年，山东省开始推进农村产权制度改革。2013年底基本完成了宅基地的确权登记发证工作。2014年被列为全国首批农村土地承包经营权确权登记颁证试点单位。到2015年底，山东省的确权登记颁证工作基本完成，处于全国首位。农村土地承包经营权确权颁证稳定了农村土地承包关系；解决了农村土地的历史遗留问题，维护了农村社会和谐稳定；建立了数据库，实现了土地承包管理信息化；培育发展了20.4万个新型农业经营主体。为保持现有土地承包关系长期稳定提供了制度保障，为土地流转奠定了坚实基础。两权确权登记颁证为发展农村土地金融奠定了产权基础。

（三）土地流转和新型经营主体为农村土地金融发展提供了广阔市场

在新型城镇化政策导向下，大量农民工进城务工定居，农民将承包土地通过出租、入股、转让等形式流转出去，农业经营开始向大户集中，农业呈现规模化趋势。土地流转和新型农村经营主体的产业化、规模化经营以及农业新科技新产品的应用，使得他们对金融的依赖性更强，需求量更大。农业经营由单户、小规模向大户、大规模、合作组织等新型经营主体转变，金融需求由单一的小额贷款需求向大额、长期、低成本资金需求转移。

（四）线上线下相结合的农村产权交易中心的设立提供了交易场所

土地制度改革进一步深化，急需农村综合产权流转交易市场平台。2014年，山东省在潍坊市设立了省级农村综合性产权交易中心——齐鲁农村产权交易中心，拥有交易、抵押、融资功能。目前中心已基本建成县乡两级市场，完善县乡村三级服务网络，为农村产权公开、公正、规范交易提供了场所，不断探索农村产权交易新模式。至2019年，累计办理农村产权交易业务4500余宗，交易额突破35亿元。2019年2月，齐鲁农村产权交易中心与土流网签署战略合作协议,双方强强联合，实现资源与信息的互联互通，深化了“互联网+农地”金融服务^[19]。

（五）政府完善的配套制度降低了农村土地金融的风险

山东省各级政府为了缓释农村土地金融的风险，调动金融机构的涉农服务的积极性，主要采取了以下措施。设立风险补偿基金，设立农业发展信贷担保公司，建立由农业、金融、财政等相关部门组成的农村土地金融工作协调机制，协调处理农村土地金融的各类问题，引入第三方涉农资产评估^[20]。

（六）金融机构积极创新信贷产品

山东省是农业大省，金融机构意识到两权抵押贷款是涉农贷款一个非常重要的增长点，积极争取与地方政府的配套政策和支持，发展壮大“两权”贷款业务^[11]。2016年3月31日，肥城市农信联社为发放了首笔农民住房财产权抵押贷款。金融机构建立了相应的信贷管理制度并制定实施细则。积极开发与涉农贷款金融品种。发放“两权”抵押贷款的银行业金融机构，规定提取抵押贷款风险备付金，弥补贷款风险亏损。推进“两权”抵押贷款保证保险工作，通过购买贷款保证保险，为贷款增信，分散风险。

三、山东省农村土地金融存在的问题

（一）农村土地金融供需矛盾突出

山东省农村土地在确权颁证和三权分置确立后，农业发展和农民增收动力强劲，农村土地金融需求旺盛。尤其是随着农村土地流转规模扩大，出现新的合作社、家庭农场等新型经营主体，融资意愿和需求明显。

从总体上来说，农村土地金融发展取得了很大的进步和成绩，但仍然存在供给量不能满足需求的矛盾。由于“两权”抵押贷款风险高、收益低、额度小，金融机构积极性不高。供给不足主要表现为金融机构数量少及分布不均衡、贷款额度小于农户需求量大的矛盾、短期贷款产品与中长期贷款需求的矛盾，以及需求的多样性与实际供给品种结构单一的矛盾^[21-23]。

（二）农村土地和房屋抵押担保及处置困难

三权分置和确权颁证后，农户将“两权”作为资产抵押给金融机构就可以获得贷款。现实中，从农民的角度来看，土地的社会保障功能使得农民不敢抵押。从金融机构的角度来看，农村土地的限制性决定了金融机构接受两权作为抵押的意愿不高。与城镇土地相比，农村土地升值空间有限。在以两权抵押后，如果抵押人违约金融机构处置农村土地和住房等问题^[24]。一旦抵押的农村土地和房屋处置不当，失地失房农民威胁社会稳定。

（三）金融风险防范机制不健全

由于农业的天然弱质性，农业经营风险较高，依托于农村抵押土地的贷款也具有较高风险。山东省农村土地金融的发展全国领先，可借鉴的经验较少，只能摸着石头过河。已经摸索出了风险补偿基金、专门的农贷担保公司、政府工作协调机制、涉农资产评估等缓释贷款风险的路子。在实施中仍存在风险补偿基金到位不及时、操作细则不完善、农业保险品种少等问题^[8]。

（四）政府的政策支持体系和配套服务工作有待完善

山东省已经建立的政策支持体系和服务配套工作有：确权登记颁证、流转交易平台搭建、价值评估、抵押物处置等方面，这对发展农业土地金融打好了坚实的基础和良好的协调促进作用。在现实中有些细节方面仍需进一步完善、细化。包括抵押登记手续繁琐、抵押登记收费过高、土地流转费缴纳期限过短等。

四、山东省农村土地金融发展的路径

山东省在农村土地金融方面在全国处于领先位置，今后应政府、金融机构、农户三方合力，共同协调发展。

（一）构建农村土地金融的政策支持体系

1.健全农村土地金融的法律制度

农村土地金融的创新离不开法律制度的规范和保障。修订《担保法》、《物权法》等相关法律条文，允许农村土地经营权和农民房屋财产权设定抵押。条件成熟后，起草制定《农村土地金融法》、《农业保险法》等专门法，为农村土地金融发展构建更完善的法律体系^[2]。

2.积极推动全省全面启动“两权”抵押贷款

在两权抵押贷款试点县区总结经验的基础上，积极推动全省全面启动“两权”抵押贷款，使其成为三农发展的新动力，乡村振兴的发动机。加快建立功能完善的省市县乡四级的农村产权交易市场，与土流网深度合作，抓住“互联网+农地”金融服务新机遇。

3.建立有效的金融风险防范和补偿机制

建立有效的金融风险防范机制。积极培育农业龙头企业、家庭农场等新型经营主体，完善农村合作社等。建立更加完善的农村抵押物价值评估机制和体系，除两权抵押外，扩大抵押物范围，把大型农业机械、农业订单等作为抵押物。健全信用担保机制：金融机构直接向龙头企业授信或龙头企业提供担保贴息等方式，支持新型农业经营主体以及订单农业发展^[2]。完善农村产权交易市场建设和抵押物处置方式。优化农村土地金融保险制度。

建立有效的金融风险补偿机制。积极设立由财政出资的农业融资担保机构或“两权”抵押贷款风险补偿基金，实施“两权”抵押贷款财政贴息，将抵押评估费纳入财政预算。

（二）金融机构创新产品种类，扩大农村土地金融业务

1.建立多元化的农村土地金融机构体系

建立更加多元化的农村土地金融机构体系。发展普惠金融，更好满足新型农业经营主体农业装备购入和技术改造升级的融资需求；积极引导互联网金融、产业资本依法开展农村金融服务；充分发挥信贷担保公司作用，逐步建立全省农业信贷担保体系。

2.大胆创新不断丰富的农村土地金融品类

金融机构要加强创新，探索创新多样化的信贷产品。积极试点并推广农村土地信托，发展土地银行、发行土地债券^[2]。运用“互联网+思维”，抓住蚂蚁金融等互联网金融企业在农村布局的机遇，发展“互联网+农村土地”金融。

（三）农户创新生产经营方式，提高还款能力和意愿

1.提高农户认知能力，提高还款能力和意愿

政府相关部门、银行加大宣传力度，运用多种的多渠道，宣传两权抵押贷款的相关政策、制度以及评估、流转、抵押、贷款等各环节的操作流程，使其产生较为客观的心理认知，以树立理性预期。

2.创新生产经营方式，培育新型农业经营主体

一是倡导农户突破传统经营模式，创新经营方式，将国家在农业生产领域开发的新产品、新科技运用到实际农业经营中，采用现代化经营模式进行生产。二是发展多形式的适度规模经营，进一步增加农业经营项目投资，提高农产品附加值。三是培育新型农业经营主体。2019年中央一号文件提出要培育农业产业化龙头企业和联合体，龙头企业、合作社和家庭农场等主体分工协作、利益共享。

参考文献：

[1]刘海丽,董德利.山东省农村土地金融发展研究[J].山东行政学院学报,2017(02).

[2]郭太禄,孙华臣,刘文涛,卢华,孙明霞,张青.对加快农村土地金融发展的思考[J].机构与行政,2015(07).

[3]耿庆涛.山东省农村土地金融发展思路与运作模式研究[D].山东大学,2015.

[4]谷国政.我国农地金融的障碍因素与政策创新研究——以山东省滕州市为例[D].曲阜师范大学,2018.

[5]张培勇.山东省农地金融问题对策研究[D].中国石油大学(华东),2017.

[6]徐程程.我国农地金融发展模式及运行机制研究[D].中国海洋大学,2013.

[7]张立娟.农村金融推动农业供给侧结构性改革创新模式的探讨——以山东省为例[J].现代商业,2017(10).

[8]葛舒梦.山东省农户土地承包经营权抵押贷款意愿及模式优化研究[D].山东农业大学,2018.

[9]亓丰荣.山东省农村土地承包经营权抵押贷款农户满意度研究[D].山东财经大学,2018.

[10]张玉.山东省枣庄市农村土地承包经营权抵押贷款问题研究[D].山东大学,2017.

[11]禚霞.山东省试点地区农村土地承包经营权抵押贷款影响因素研究[D].山东财经大学,2017.

[12]赵帅.我国农村土地承包经营权抵押贷款问题研究——以山东省为例[D].山东农业大学,2015.

[13]惠献波.农地经营权抵押贷款供需分析与效率评价研究[D].沈阳农业大学,2014.

[14]刘广明.农地抵押融资功能实现法律制度研究[D].西南政法大学,2014.

[15]张天健,孙守相.农民住房财产权抵押融资的配套制度研究——基于山东省F市的改革试点[J].重庆文理学院学报(社会科学版),2019,38(01).

[16]徐晶.潍坊市农民住房财产权抵押贷款意愿及其影响因素分析[J].浙江农业科学,2016,57(04).

[17]衣雪艳.我国农村土地流转问题研究——以山东省为例[D].兰州财经大学,2016.

[18]孔爱芹.农村土地流转的金融支持政策研究——以山东省莒南县为例[D].山东理工大学,2018.

[19]经济网.土流网与山东省级农村产权交易中心达成战略合作[DB/0L].http：//www.ceweekly.cn/2019/0227/250357.shtml,2019-02-27.

[20]土流网.2017年山东省“农地”抵押贷款政策措施（2）[DB/0L].https：//www.tuliu.com/read-45833-2.html,2016-11-11.

[21]耿传辉.中国农村土地金融改革与发展研究[D].吉林大学,2016.

[22]佘传奇,祝军.论农村内生金融存在的合理性[J].郑州航空工业管理学院学报,2008(03).

[23]王少国.我国农村土地金融发展研究[D].西南财经大学,2011.

[24]葛坚.中国农村土地金融发展的障碍及应对策略[J].江苏工程职业技术学院学报,2015,15(03).