——以成都市为例

闵连星¹  罗茜²  杨支才¹

1.成都中医药大学管理学院 四川成都 611137

2.成都市财政局   四川成都 610042

基金项目：本文为成都市会计学会课题（项目编号：2018KT02）；成都市科技计划项目（项目编号：2016-RK00-00236-ZF）

摘要：政府引导基金正逐步成为地方政府促进地方经济和社会发展的重要金融支持手段。目前成都市地方政府引导基金发展迅猛，并体现了对区域未来产业发展方向的有力支撑，但同时在募资、投资、投后管理和退出等环节上面临着挑战，其根源在于基金经营目标不统一、政府过度干预、基金考核和激励机制不完善等的制约，因此建议从完善基金管理办法，健全绩效评价及激励机制，加强管理人才培养和团队建设等方面优化发展条件。

关键词：政府引导基金；金融支持；优化对策

政府引导基金是由政府投资设立、市场化运作的一种政策性基金，通过股权投资等市场化运作方式，引导各类社会资本投资于特定产业和社会领域。通过发挥财政资金的杠杆作用，帮助特定领域企业，尤其是创业早期的中小企业解决融资问题，从而促进区域经济和社会发展。在我国经济进入“三期叠加”的发展新常态背景下，通过金融创新支持创新型企业发展成为实现经济新旧动能转换和高质量发展的重要策略，政府引导基金作为新兴的政策性金融支持工具，其作用日益凸显，通过“以投代补”，推进政府职能转变，激活股权投资市场，弱化企业对政府的扶持依赖，提高财政资金使用效率，都具有重要意义。

我国政府引导基金发展起步晚，发展快，自2002年设立了全国第一支政府引导基金——中关村创业投资引导基金以来，经历了探索起步、规范运作和快速成长三个阶段，已形成了较高的规模存量，基金的设立、运作、监管、风险控制等方面也愈加规范。据私募通数据显示，截至2018年底，我国共设立1636支政府引导基金，目标募资规模总额为9.93万亿人民币，已到位资金超4万亿，并呈现出从国家级、省级向地市级、县区级延伸的趋势。随着基金设立增速放缓，今后政府引导基金发展的重点将从基金的初始设立转向存量基金的投资运营，数量占比超过50%的地市级基金的发展尤为重要，因此本文将以成都为例，对地方政府引导基金的发展现状、特点，以及面临的挑战和成因进行分析，从而提出针对性的优化建议，以促进地方政府引导基金的健康有序发展。

一、成都市政府引导基金发展现状

利用清科研究中心旗下的私募通数据库，以基金注册地为标准，采集了截至2018年12月31日，成都和杭州、武汉和西安等东中西部代表性省会城市的政府引导基金数据，并通过政府网站等信息来源，对部分数据字段进行了补充。从结果来看，主要存在以下特征：

（一）基金数量和募资规模快速增长

目前成都市共有40支政府引导基金，拟募集资金规模4320.85亿元，在四个城市中均居于第二位，分别略低于杭州（44支）和武汉（5459.2亿元），基金设立年份也主要集中在2016-2018年，说明近三年来基金的设立形成了一个爆发式增长。而且拟募集资金规模已达到2018年全市GDP的31.74%和社会固定资产投资总额的51.8%，基金规模的增长空间逐步缩小，对存量基金的管理应成为未来的发展重点。从基金规模结构来看，百亿级以上规模的基金10个，数量占比也远超全国水平（13.8%），其中成都发展基金的规模达到千亿级，同等级基金在全国也仅有13支，也亟需形成大型基金相适应的管理能力。

（二）以产业基金为主，支持重点和特色产业领域发展

根据投资方向来看，政府引导基金类型主要分为产业基金、创业基金和PPP基金，分别针对特定产业领域企业、早期创业企业以及PPP项目的融资需求。目前在全国范围内，产业基金和创业基金的数量占比都很高，成都也不例外，分别拥有29支和9支，合计占比达到95%，在推动区域产业结构优化和产业转型升级的潜力巨大。从投资领域来看，医疗健康、TMT等战略新兴产业成为四个城市政府引导基金共同的热门投资方向，同时也体现了各个地区经济发展和产业结构特点，如武汉的长江经济带、杭州的华侨产业、西安的新丝路建设等，成都市则在城市东进战略、文创和新经济等领域发力。同时，在目标投资对象涵盖了上市公司、成长性企业和创业早期的小微企业，实现了对不同规模企业的全面支持。如在新经济领域，成都市设立了目标规模100亿的新经济发展基金和2亿元的新经济天使投资基金，为新经济企业发展提供全过程融资服务。

（三）管理模式以有限合伙制和自管为主

股权投资基金的组织形式主要包含有限合伙制、公司制和信托制。政府引导基金通常采用前两种形式，尤其是有限合伙制，在四个城市中总占比均超过2/3，2014年以后设立的基金基本都采取这种形式。在有限合伙制下，政府作为有限合伙人（LP），主要承担出资责任，基金的实际运作由管理合伙人（GP）负责。这种形式更容易发挥管理合伙人的专业能力，而且通过先分后税的方式可以降低税赋水平。在管理机构选择方面，目前成都市的政府引导基金以自营为主，占比70%，在四个城市中最高，在规避委托代理风险的同时，对自身管理能力也提出了更高的要求。结合部分基金的管理办法来看，母子基金（FOF）模式日趋流行，直投+跟投的多样化投资模式体系正逐步完善。

二、成都市政府引导基金发展面临的挑战和内在成因

（一）面临的挑战

1.基金募资压力大

基金募资是政府引导基金的投资引导功能发挥的基础，核心是吸引社会资本的参与，也是当前政府引导基金所面临的重要挑战之一。一是募资进度缓慢，成都市的40支基金中，仅有6支完成了全部募资工作。二是资金缺口大，通常政府资金在总募资规模中的占比不超过30%，按照目前成都市政府引导基金的总募资规模来算，至少需要社会资本3024.60亿元，约占2018年年末成都市金融机构企业存款余额的1/4。三是融资约束增强，随着资管新规落地等监管政策趋严的影响，银行等资金来源渠道受限，基金持续募资能力不确定性增强。

2.资金利用效率不高

一是不敢投，受制于基金投资能力不足和资金安全性考虑，一些基金管理机构在项目投资上过于谨慎，导致基金结余现象突出。二是投资方向引导不足，部分基金在投资领域上存在重合，形成过度竞争，使得产业领域投资活动冷热不均，部分热门领域出现投资重复率过高的现象，资金的产业引导功能受到制约，而且导致投资风险集中化。

3.投后管理难

政府引导基金不仅负有产业引导的政策性功能，还关乎社会资本的收益。对被投资企业进行投后监管和跟踪服务，确保企业平稳发展，是规避投资风险的重要手段。首先，在投资进度要求等政策压力下，管理机构难以兼顾投资效率，容易出现重投轻管的情况。其次，由于投资对象以中小微企业为主，其管理规范化程度较低，以及信息不对称情况下存在的道德风险等问题，投后管理的难度较大。同时，由于信息共享和资源整合机制不健全，基金的资源和能力有限，难以跨越政府部门壁垒，为被投企业提供综合性的增值服务。

4.退出机制亟待完善

在完成投资引导功能后，政府引导基金也需要适时退出，促进政府资金的良性循环使用。基金的运营期限通常为5-10年，在过去几年高增长的同时，未来几年也将迎来退出热潮，基金顺利退出的压力较大。基金退出主要包括直投股权和FOF基金份额退出，目前直投股权退出以IPO、股权转让、回购与并购退出等传统方式为主，市场相对成熟，但也面临着IPO审核趋严和市场活性不足的限制。FOF基金份额的退出主要包括存续期转让和到期清算两种方式，目前社会出资人回购的情况较少，主要采用市场公开转让方式，但受制于私募股权二级市场的流动性和基金份额定价等问题，面临着不小的挑战。

（二）内在成因

1.基金经营目标的不统一

目前基金的运作存在政策性目标、安全性目标和商业性目标不一致的问题。政府资本具有非营利性的特点，其参与引导基金的标是为了弥补投资市场的不足，吸引更多社会资本投向目标领域。政府引导基金常常拥有4-5倍，甚至更高的财政资金杠杆和返投比例要求。同时，出于政府资金安全性的考量，也会在投资过程中进行一定的干预。在利益共享、风险共担的情况下，让基金服务于出资更少的一方，使得双方的利益得不到协调。

2.政府存在过度干预的倾向

市场化运作是政府引导基金的重要运行原则，其核心是充分发挥管理机构的市场化运作能力，但面临着一定的制约。首先，在监管体制上，目前政府引导基金面临着证监会、发改委和财政部多重监管等问题，监管和机构运行成本较高。其次，在管理机构选择上，市场化程度不高，很少采用招投标方式，而直接委托给地方性国有金融企业，存在合作对象选择的次优化风险。再次，在机构的运行过程中，行政性干预过多，基金管理团队的市场化运作能力难以充分发挥。如成都市新经济天使投资基金，就规定由新经济委委派人员担任评审会主任委员，并拥有投资决策的一票否决权。

3.缺失有效的考核和激励制度

基金管理机构负责基金的日常运行，基金管理委员会负责对其执行情况和运行情况进行绩效考核，但是缺乏完善全面的评价制度，缺乏对基金管理机构的约束和激励，导致部分基金管理机构人员的工作积极性不高，对基金运行疏于监管，形成道德风险。一方面是绩效考核标准的缺失，目前主要是对资产情况进行保值增值的评价，缺乏对如何监管以及具体的考核体系的详细规定；二是激励方式单一，以超额收益分配激励为主，风险补偿等方式很少采纳，而且缺少超额收益的界定标准等实施细则。

三、成都市政府引导基金发展的优化对策分析

（一）明确政府定位，合理规划基金布局

从财权、事权和财力相协调的角度，结合地区自身情况，进一步完善地方政府引导基金管理办法和相关制度体系。探索设立地方政府引导基金管理委员会，整合地方监管力量和市县两级财政资金，形成综合监管平台，实现对基金设立机构的统一协调，优化基金设立的投资领域布局。明确政府和市场边界，强化对基金投资方向的引导和监督不缺位，坚持市场运作原则，避免对基金日常管理的过度干预。

（二）围绕绩效评价和激励机制，建立全过程监督机制

一要从管理效率、财务效益和社会效益等多个维度，完善基金绩效考核制度和评价细则，引入第三方机构对管理机构和工作人员进行定期考核。二是创新激励方式，通过政府承诺风险补偿、对基金管理人员给予奖励及税收优惠，政府进行让利或将利润全部让于其他合伙人等方式，提高人员工作积极性。三是完善监管体系，明确不同政府部门的监管权责，严格按照既有规定，对基金设立、投资、利益分配等过程进行监管。

（三）加强人才队伍建设，提升基金运作能力

在选聘管理机构时，要超越资金实力、管理经验和市场信誉等基础条件，增强对投资效率、投后管理能力的考察，通过与私募股权投资母基金合作，由其筛选和组建专业化的子基金管理团队。强化和域外政府引导基金合作，创新人才政策，个人引进和团队引进相结合，建立综合素质优秀的专业人才梯队。营造良好的工作氛围，建立健全团队内部激励机制，提高专业人才的薪资待遇，结合绩效考核实施高激励政策，提高管理人员工作效能。

（四）以基金运作为抓手，加快产业生态建设

根据区域重点投资领域和产业发展现状，加快产业生态圈建设。一是适当放宽返投比例等政策限制，推动与银行等传统融资方式的合作创新，提高社会募资效率，优化融资环境。二是加强不同行政部门之间的合作与协同，整合对拟投资领域的政策资源，实现全方面的综合扶持，同时以基金为纽带，促进被投资企业之间的资源整合与协同发展，增强基金投资的附加价值。

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