高骞   袁怀宇   中南林业科技大学

基金支持：本文得到湖南省教育科学“十三五”规划2016年度课题（XJK016AGD010）“基于CFA证书的国际化金融人才培养模式研究”和2019 年度湖南省社会科学成果评审委员会课题 （XSP19ZDI023）“湖南省生态经济体系建设研究——绿色金融发展促进湖南产业升级的评价与优化机制”的资助。

摘要：2008年国际金融危机后，政府平台公司在改善民生、支持地方基础设施建设、保障地方经济可持续发展等方面做出了巨大的贡献，但也存在责任主体模糊不清、运作不够规范、债务压力大等问题。本文深入分析了政府平台公司面临的财政风险、金融风险、资金管理风险、法律风险和信用风险等风险，并从中央政府、地方政府、商业银行、政府平台公司等四个层面提出了有效的风险防范措施。

关键词：政府平台公司；风险；对策

2008年爆发了全球性的金融危机，造成了全球范围内的经济衰退，对我国的经济发展造成了巨大的影响。为了应对国际经济危机的冲击，继续保持经济以较快速度增长，中央制定并实施了4万亿元的经济刺激计划，政府平台公司应运而生。政府平台公司通常是指由各地地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。政府平台公司不仅在弥补地方政府财政资金缺口方面发挥了巨大的作用，而且在基础设施建设等领域也做出了重要的贡献，有效促进了我国经济的平稳发展。但在政府平台公司发展过程中也出现了一些不能忽视的问题，如责任主体模糊不清、运作不够规范、债务压力大等。当前深入分析我国政府平台公司存在的风险并提出有效的解决对策，不仅有利于地方经济的健康发展，也对我国供给侧结构性改革、经济转型升级有着十分重要的意义。

一、我国政府平台公司发展的现状

（一）近年来举债规模持续增长

根据银监会的统计数据可知：截至2012年年末，地方政府债务余额达到19.94万亿元，其中地方政府债务主体部门来自地方政府融资平台，债务余额接近14万亿；2015年和2016年，政府平台公司仅通过债券市场就举债4.21万亿，这并不包括其通过银行存贷款等方式的融资，而政府平台公司的主要融资手段就是银行贷款，根据对政府平台公司的样本统计，银行贷款占政府平台公司融资规模的1/2，债券融资占政府平台公司融资规模的1/4，所以可以推算出，政府平台公司的新增债务规模将达到约16.84万亿，而有些政府平台公司甚至还没有通过债券融资，所以债务规模实际上将会更大。截至2017年，全国的政府平台公司数量达到11734家，其举债规模进一步增加。

（二）政府平台公司带息债务增速持续降低

据智研咨询整理的数据可知：截至2012年年末，政府平台公司的带息债务余额为14.万亿元，相对于上年增速为30.11%；到2013年年末，政府平台公司的带息债务增速明显放缓，为20.58%；截至2014年年末，政府平台公司的带息债务增速略有提升，为22.55%；在接下来的2015年、2016年、2017年，政府平台公司的带息债务增速持续降低，分别为13.51%、10.56%、3.00%。其中，带息债务包括银行贷款、债券等，无息债务包括应付账款、应付工资等。

图   2012-2017政府平台公司带息债务增速表

数据来源：智研咨询

（三）政策持续收紧，监管持续发力

目前，我国政府平台公司已经度过了快速发展的黄金阶段，正处于2016年3月以来的政策收紧阶段，监管持续发力，政府相应地出台了配套措施。2017年4月26日，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》中指出：加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。2018年3月9日，国家发展改革委在《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中指出：分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。2018年3月28日，财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》中指出：除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。

表   2013-2018我国有关政府平台公司的文件规定

二、政府平台公司的风险分析

（一）财政风险

地方债务的不断累积对中央财政构成巨大的风险。近年来，各地发展迅速，为保障基础设施的建设与经济发展配速，各地债务越来越大，据财政部通报，截至2016年末，地方政府债务余额15.32万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为80.5%，而到了2017年末，地方政府债务余额为16.47万亿元，比2016年增长了7.5%，截至2018年9月，地方政府债务余额为18.26万亿元，预期到年末会突破19万亿元的大关。

中国是单一制的国家，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。对于政府平台公司而言，如果其能够通过自身的经营获得利润来偿还贷款，那么就不会出现任何问题，但如果其没有能力偿还这些贷款，那这些贷款要么变为了商业银行的不良资产，要么最终由中央财政承担实际意义上的偿还责任，这就使得一些地方政府挤占了一部分的社会信贷资源和财政的负债能力。正是由于政府平台公司缺乏强制性的约束机制，所以就使得政府平台公司的投资风险非常容易转移到中央财政或银行体系。

（二）金融风险

首先，因为大部分地方政府主要依靠有关于土地的收入来对政府平台公司的负债进行偿还，所以其在客观上抬高土地的价格就有很大的理由，由此进一步助长了房地产泡沫的形成。另外，在所投项目的选择上，地方政府是主要的决策者，而不是企业本身，这就使得该投资经济合理性值得怀疑，从一些地方新建项目和工程来看，一些低附加值的过剩产能（如钢材、焦炭等）甚至又出现了增长之势，这些投资项目使得一些本应该退出市场的落后产能没那么容易被淘汰，反而在相对宽松的政策条件下甚至有所发展。

在十九大报告中，习近平主席指出“房子是用来住的，而不是用来炒的”，中央将在接下来几年调整房价，不让房价过快增长。同时，从十八大以来，中央就颁布相关政策要去一些产能过剩产业的产能，这一系列相关政策都会对政府平台公司的资产负债表造成巨大的冲击，进而可能会引发对金融系统的冲击。

（三）资金管理风险

政府平台公司对债务资金未实现科学、合理、有效的运用，容易造成资金管理风险。首先，政府平台公司对贷款资金的使用缺乏审慎的管理和有效的绩效考核，部分政府平台公司盲目扩大举债规模，造成贷款资金大量闲置，资金使用效率底下，而且政府平台公司还多付出了不必要的利息。其次，政府平台公司的资金主要投向基础设施等固定资产项目，投资回收周期较长，在当前我国粗放式政府平台公司的管理下，极容易造成资金链的断裂。最后，部分政府平台公司骨子里还具有中央财政担保的依赖思想，还债意识浅薄，还债压力不足，不努力提高公司的经济效益，而总是依托于中央财政，容易造成政府平台公司的资金管理风险。

（四）信用风险

一方面，政府平台公司近些年来的融资行为大部分都还是以地方政府作出的还款承诺作为信用保证，但其实这些还款承诺是没有法律效力的，一些地方政府履约的可能性会降低，当地方政府出现财力不足、无法按时履行偿债义务时，信用风险就会立即爆发；另一方面，由于政府平台公司多数所投项目为带有公益性质的项目，所以其还债的主要收入来源是财政收入和土地出让金，而不是所投项目本身的收入，随着党的十八届三中全会以来全面深化改革的推进，我国的经济增长速度将会在一定程度上放缓，这就会导致地方的财政收入增长速度下滑甚至为负增长，同时，在党的十九大会议上，习近平主席明确提出接下来将会对房地产市场采取一系列的措施，所以房地产市场极有可能会降温，而这些对于政府平台公司而言，其收入将会受到要重的影响，其还债节奏必将会被打乱，违约风险将会大增，随之信用风险也会大增。

（五）法律风险

部分政府平台公司的融资担保形式极不规范，甚至违反法律法规，存在法律风险。商业银行为防止放出贷款收不回来的情况出现，常常会要求借款人提供相应的融资担保。一方面，政府平台公司虽会用其自有的土地所有权等资产当作融资担保，但却经常存在编造虚假数据、哄高抵押物价值等违规现象，另一方面，地方政府更是为了能让政府平台公司顺利从商业银行获得贷款，不惜违反有关法律法规，由政府向商业银行提供担保，这些都存在着法律风险。

三、化解政府平台公司风险的对策

（一）中央政府层面

1.完善财税制度，合理划分中央与地方事权与财权的关系

地方政府组建政府平台公司的主要原因就是地方政府的事权不匹配于其财权，财权不足但事权过多，因此地方政府只有依靠政府平台公司来筹集所需资金，以此满足地方基础设施建设和经济的发展。如果中央能适当调整税收征收方式，将中央税适度向地方分流，增加地方政府的财政收入，为地方进行基础设施建设补充资金，将有效降低政府平台公司的债务风险。同时，要调整中央和地方的事权与财权比例，促进地方权利与责任相统一，逐步改变地方政府过度依赖土地政策和政府平台公司的现状。

2.完善转移支付制度

由日本地方建设的经验可知，完善的转移支付制度可以确保地方政府也能够有足够的资金来进行地方基础设施建设。现阶段，我国市县两级缺乏主体税种，财政支出主要来源于中央和省一级的转移支付，所以，我国吸取日本的经验，进一步完善我国的转移支付制度，结合各地实际情况，增加对贫困地区的转移支付力度，逐步缩小地区间财富差距，推动地区间基本公共设施、服务均等化，减轻政府的信贷压力。

3.深化国有企业改革，加大约束力度

党的十九大报告指出，要进一步深化国有企业的改革。政府平台公司作为国有企业非常重要的一部分，其发展的好坏既关系到国有企业改革的成败，也关系到地方资源的利用和经济发展，所以要从国家层面给予政府平台公司正确的指导，分类分别推动政府平台公司的转型，并加大在这一过程中对政府平台公司的监管力度，防止其出现违法违规现象。

（二）地方政府层面

1.让地方官员树立正确的政绩观

要淡化地方官员心目中传统的GDP考核指标，使其明白传统的GDP考核制度已不符合当今社会的发展，也不符合当今社会的潮流。地方官员应秉持“绿色GDP”考核机制的原则，着眼长远发展，严把项目关，禁止建设形象工程等与当地财力相脱节的项目，摒弃过去“借的多就是能力大”的思想观念，全面推动当地经济持续健康发展。

2.加强对政府平台公司所投资项目的绩效考核

全方位、多层次评估投资项目的成本和收益，不能只顾眼前利益，要从长远出发，遏制地方政府盲目的投资冲动。着重关注政府平台公司的资产负债比、速动比率、现金流量等指标，预防财务风险的出现。

3.建立地方政府投融资责任制

以“谁审批、谁担保、谁负责”为准则，建立责权利相统一、借用还相一致的债务偿还责任机制。依法处理政府平台公司和金融机构的违法违规行为，且加大惩罚力度，形成威慑力。

（三）商业银行层面

1.广泛推动政府平台公司贷款“解包还原”工作

因为政府平台公司的融资贷款主要来源于商业银行，所以商业银行有义务也必须为了项目资金的安全推出一些措施来促进政府平台公司的健康发展。“解包还原”工作一般包括三个步骤：第一步，将贷款一笔一笔梳理，弄清政府平台公司贷款的现状及其可能出现的潜在风险；第二步，将政府平台公司所投项目的“项目包”打开，重新进行评审，对贷款及其所对应的投资项目的合规性、可偿性等风险指标进行严格审慎的评审；第三步，对新增加的贷款进行严格控制，并按照有关于贷款新规的要求，务必做好“受托支付”和“实贷实付”，防止政府平台公司的贷款被不合理的挪用。

2.加强对政府平台公司的审计并建立信用评估体系

政府平台公司投资项目数量多、额度大，其虽以公司形式运行但管理未与市场完全接轨，商业银行应在资金的使用效益上加强对政府平台公司的审计监督。同时，商业银行应建立起对政府平台公司的信用评估体系，运用多方面的信息，对政府平台公司的信用进行评级，对信用好的政府平台公司多贷款，信用差的少贷款，尽可能地减小债务风险。

（四）政府平台公司层面

1.建立现代企业管理制度

以企业法人制度为主体，以公司制度为核心，逐步建立现代企业管理制度，划清与政府的界限，完成市场定位，最终实现政府平台公司的自主经营和持续发展。建立现代企业管理制度需要在以下几个主要方面下手：（1）建立“信息公开制度”，准时、及时向群众公布其生产经营情况以及其资产负债的变动等，做到信息透明。（2）建立责任追究制度。规定其员工按公司章程办事，防止相互推脱，降低办事效率，最终造成不良的影响。（3）建立健全考核激励机制。设定业务具体目标，将个人收入与其业绩相挂钩，共同推进政府平台公司的发展。（4）建立债务风险预警机制。设立专业部门对其公司的负债比、现金流等指标情况进行关注，分析潜在风险，提前制定风险防范和化解方案。

2.创新政府平台公司的融资模式，进而降低融资成本

过去，政府平台公司的融资渠道主要来源于商业银行的贷款，过于单一的融资模式使其债务风险难以解决。政府平台公司在行使自己筹集资金的职能时，不能过度依赖政府，应该积极创新多元化的融资模式。首先，应积极推广PPP模式的应用，广泛探索与社会资本的合作，推动政府平台公司向自主经营的市场经济中的一份子转变。其次，应将其融资行为与比较活跃的资本市场相结合，采用发行中期票据等形式，逐渐加强与金融机构的合作，提升自己的信用等级，不断提升融资空间。最后，通过资产证券化进行融资，政府平台公司一般都拥有地方优质资产，能够提供稳定的现金流，是资产证券化的良好选择，通过资产证券化，既可以减少政府平台公司对商业银行的过度依赖，也可以调整自己的债务结构，减少债务风险。

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