----以巴马国储林项目为例

廖雪珂   唐雪玲 广西财经学院

基金项目：广西财经学院研究生教育创新计划项目(YCX201918) , Innovaton Project of Guangxi Univesity of Finance and Ecomomics Graduate Education,项目名称:基于不完全合约视角下的公共项目投融资评价体系创新研究。

摘要：由于国储林项目具有社会性、公益性、建设周期长、建设前期资金投入量较大、项目投资回收期慢等特点，导致追求短期盈利的商业性金融和社会资本不愿投入，项目融资渠道主要来源于开发性和政策性金融，因此，国储林项目的融资结构缺乏多样性。如何创新国储林项目投融资评价体系是全面推进国家储备林建设的关键。本文基于不完全合约视角，以巴马国储林项目为例，对影响项目投融资因素进行了分析，根据项目特点，基于不完全契约理论，运用AHP方法，创新性构建了项目投融资评价指标体系，采用问卷调查和专家打分法，验证项目投融资效果，提出了项目投融资评价后的建议，这些建议对解决公共项目投融资评价问题具有一定指导价值。

关键词]：巴马国储林项目；项目投融资评价体系；案例分析

一、公共项目投融资评价体系构建的理论基础

（一）不完全契约理论

PPP项目合同是基于交易行为的一项权利和制度安排，由于合同主体公、私双方存在着决策思维有限性、个人主观偏好和交易成本等方面差异，PPP项目合同属于 “不完全契约”行为。在不完全合约下，PPP合同必须对项目建设和公共服务供给标准进行明确的定义与监管。如果不能在不确定的环境中对公私长期合作关系进行有效的调整和修正，对政府部门来说，PPP项目合同的交易成本有可能超过项目所带的收益。正如Levin和Tadelis(2007)中“政府在选择缔约方式时将面临生产有效性和合同治理成本之间的一个基本权衡”。因此，只有合理控制PPP项目的缔约成本，并对PPP项目合同风险进行有效治理，PPP项目所具有的效率优势才能够得到充分发挥。

（二）公共项目投融资理论

公共项目是具有共同物品和服务性质，用于满足社会公共需要，它是私人产品的对立物，在现实生活中，公共项目产权属性并不明确。森林资源具有公共物品特征，就决定了市场对森林资源的配置是失灵的。因此，可以通过政府补贴方式把森林资源建设和保护工程纳入公共财政支出范畴，以弥补保护森林资源的成本，保证这种公共物品的充分供给。根据公共项目理论，国储林项目投资资金来源有政府拨款、民间投资为主和政府补贴相结合、银行贷款与资本市场融资相结合等三种主要方式。

二、国储林项目特征分析

（一）项目建设周期长

受林木本身自然生长速度影响，大径级材生产周期为25到30年,小径级材的生产周期10到15年，漫长的生产阶段导致林业生产资金循环周期长，当生产阶段还没有完成，投入林业的资金尚未得到回收时，资金被沉没在生产阶段中，预付资金的价值和剩余价值都不能实现。

（二）项目前期投资大

为了保证林产品生产连续性，则需要对储备林实行必要的轮伐，这需要保持相当于储备林采伐量10-30倍的林木储备量。林木储备量大，林木生长周期较长，导致林业项目前期资金投入量大。从国储林项目生命周期来看，项目立项-建设-经营-移交各阶段需要不断投入大量资金。从资金投入的时间分布来看，林木生产的前期投入具有一次性、大规模的特点，生产初期投入占整个投入的80%。

（三）项目投资风险高

国储林项目在长期的生产过程中存在着诸多不确定因素，促使预先投入项目资金风险高，诸如森林火灾、病虫害和一些人为因素等造成巨大的资金损失。由于国储林项目具有建设周期长、投资大、收益慢等特点，实践中就存在项目融资难、融资贵、融资短问题，而高度依赖财政投入模式、也不可持续。因此，建立一种能够解决国储林项目利益低，周期长、风险大的投融资评价体系，并在市场约束下实现项目资金的有效投入和合理使用，需要创新项目投融资评价体系。

三、巴马国储林项目投融资评价指标体系构建

（一）项目简介

巴马国储林项目包括造林工程、基础设施建设工程、生产设备工程、扶贫工程建设等内容，项目建设目标是需要储备林木14053.33hm²。其中：集约人工林栽培面积11720.00hm²，现有林收购抚育2333.33 hm²。基础设施建设工程：新建林区公路265,40km；维修林区公路1000km；新建防火线（林带）498.67km；新建林业管护用房2038.97m²，计划购置林业机械设备28套，森林消防设备980套，新种油茶、核桃林、雷竹等经济作物。项目合作期限为25年（建设期8年，运营期17年）。项目建设投资占总投资的81%；建设期利息占总投资的18.26%；流动资金占0.74%，项目资金来源于开发性和政策性银行贷款和项目公司自筹。

由于国储林生长周期长，新造林建设在项目整体建设中占比较大，导致巴马国储林项目投资回收期长、建设前期资金投入量较大、项目投资回收期慢等特点，导致追求短期盈利的商业性金融和社会资本不愿投入，项目融资渠道主要来源于开发性和政策性金融，因此，国储林项目的融资结构缺乏多样性。因此，创新国储林项目投融资评价体系是推动国家储备林项目建设的关键所在。

（二）评价指标体系构建

对林业项目进行投融资评价时，不能只局限于盈利能力方面的指标，要秉持科学性与可操作性相结合原则、定量与定性相结合原则，借鉴林业绩效评价体系、林业产业政策要点及《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]416号），并结合巴马国储林项目工程量大、协调面广、专业性强等特点，制定符合项目特点的投融资评价体系。在综合专家意见对绩效评价指标初步筛选后，将巴马国储林项目投融资评价指标体系设计为三级评价指标体系，包括1个一级指标，6个二级指标包括项目投融资环境、投融资结构、资金使用效率、资金管理情况、项目管理情况和项目产出效果，17个三级指标构成。（详见表1所示）。

表1   巴马国家储备林项目投融资评价指标体系

四、巴马国储林项目投融资评价指标权重确定

为解决巴马国储林项目投融资评价指标体系中指标权重问题，根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）规定，延续绩效评价共性类指标包括投入性指标和过程性指标的评分权重，针对产出性指标和效果性指标的评分确定，将用层次分析法和专问卷调查法，通过设计重要程度判断问卷，遴选评价指标进行相互比较确定各指标对于投入产出影响程度的重要性构造判断矩阵，合理确定权重。

（一）定量指标

在项目投融资评价体系中，属于定量分析的指标，其定义公式如下：

资金使用效率=项目已使用资金/项目总资金*100%

贷款还款效率=项目实际还款时间/项目预计还款时间*100%

项目成本节约率=（批复概算-工程结算）/批复的概算*100%

（二）定性指标权重确定

1.层次总排序

根据层次单排序的结果进行项目投融资评价总排序，计算准则层、方案层的每一个元素对目标层Z的总权重，从而判别A、P层的每个影响因素对于Z层而言的重要程度。

本文根据巴马国家储备林项目投融资评价指标体系，利用层次分析法，邀请来自项目利益相关单位的5位专家，分别对指标的重要程度进行打分，然后对打分结果得到两两判别矩阵，以此来确定评价指标的权重，如表2所示。

表2  巴马国储林项目投融资评价指标权重确定表

五、巴马国储林项目投融资评价实施

根据上述构建巴马国储林项目投融资评价指标体系，将指标实际值与评价标准进行对比，对巴马国家储备投融资评价指标进行打分，各指标实行满分100分制计分原则。然后，根据各指标权重计算出每项指标的得分，并进行加总求和得出综合得分（详见表3所示）。

表3  巴马国储林项目投融资专家评价结果汇总表

为便于分析项目评价结果，根据巴马国家储备林项目合同有关内容规定，项目评价结果采取评分和评级相结合的方式，总分一般设置为100分，通常将项目评分划分为优秀、良好、中等、差四档，各档对应得分分别为S≧90分，80≤S＜90分，60≤S＜80分，S＜60分。

依据上述专家评价打分表可知，巴马国家储备林投融资评价综合得分为79.17分，按照巴马国储林项目投融资评价评价等级标准，巴马国家储备林投融资评价结果为良好等级。

六、巴马国储林项目投融资评价后的主要建议

（一）进一步加大各级财政支持，完善财政各项补贴政策

目前，国家出台了多项政策支持国家储备林PPP项目，财政相关政策主要涉及两方面，即中央资金补助政策和林业贷款贴息政策。然而，政策补贴范围仅囊括国有林场单位，这就意味着部分造林补贴无法兑现，其原因一方面是造林林地的荒山和迹地性质难以定性，另一方面是支撑各级储备林项目运行的短周期树种也不能享受造林补助。因此，建议以人民银行规定的基准利率为标准，对国家储备林项目的贷款给予全额贴息，同时整合中央基础建设投资作为项目资本金，让财政资金进一步发挥其整合撬动效应，切实减轻贷款造林的利息负担。

（二）完善相关配套政策，建立国储林政策扶持体系

为推进国家储备林建设，应构建保障有力的政策体系、灵活适用的金融体系。除了中央补贴政策，还应加强创新林权抵押担保以及风险准备金制度，鼓励开发性金和社会资本更多地参与储备林建设。目前，国储林项目担保仍以林木抵押担保为主，林地因处置不便、林地还未列入贷款抵押物，导致林地价值难以得到评估。因此，建议进一步扩大国储林项目贷款抵押物范围，并对担保方式进行新的尝试，例如质押担保和信用担保。

（三）创新金融工具，构建多元化融资格局

目前，我国储备林项目建设主要通过信贷融资来获得项目资金，对于企业债券、绿色金融债券、资产证券化、项目融资、产业投资基金等新型融资工具的运用还不多。因此，建议广西根据国储林特点，借鉴发达省份的成功经验，设立广西储备林收储基金，支持国家储备林项目建设。具体做法是：收储基金初期资金筹集对象以中央和地方政府、开发性 （政策性）金融机构为主，后期逐步吸引社保基金、养老基金、商业银行、证券公司、保险公司等各类机构投资者进入，达到有效解决缺少承贷主体平台的问题，助于通过规模化经营获得商业性金融支持，构建多元化的融资格局，形成资本流通与项目建设的良性循环。

参考文献：

[1]李岩峰.东北国有林区森工企业对外投融资研究[D].东北林业大学,2008.

[2]高梦瑶.PPP投融资模式在我国公共服务领域的应用研究[D].华中科技大学,2018.

[3]奥利弗·E.威廉姆森著,段毅才,王伟,译.资本主义经济制度[M].北京：商务印书馆,2002.

[4]龚艺,伊凡,张磊.层次分析法在高速公路融资成本控制中的应用[J].公路交通科技(应用技术版),2019,15(01):28-30.

[5]许传德.关于建设国家木材战略储备基地几个问题的探讨[J].林业,2014,36(09):36-39.

[6]张宏元.开发性金融支持特色农业发展研究[J].宏观经济管理,2013(06):51-52+62.