杨娜  陈凌逍 青岛科技大学

摘要：吹哨人制度是指拥有信息优势的内部知情人先于监管者发现问题，在某种激励下主动举报公司违法活动的一种制度规范，可用于提高监管效率，降低监管成本，有效查处不法行为。吹哨人制度起源于美国食品安全领域，后来发展成为金融证券领域市场监管的利器。而我国资本市场对于吹哨人（内部举报）制度也有过探索，但由于经验不足、实施机制不成熟等各方面因素使得在操作过程中存在无人举报、不愿实名举报、举报后不愿领奖等问题，难以使吹哨人制度在市场监管中发挥作用。本文通过对吹哨人制度的再认识，分析美国相对成熟的吹哨法案，结合我国实践的现状以及存在问题，为建立符合需求的吹哨人制度提供政策建议，以促进我国资本市场的良性发展。

关键词：吹哨人制度；内部举报；市场监管

近年来，康美药业、康得新财务造假、獐子岛“黑天鹅”等各种事件层出不穷，不禁令监管机构重新审视我国资本市场：仍存在乱象和欺诈等不成熟之处，中小投资者的利益依然未得到有效保护。在现今市场专业化愈发强烈的背景下，对于违法违规行为的监管机制尚不完善。我国在2019年9月首提建立“吹哨人”制度，重奖和严格保护举报者。同年12月29日新修订的《证券法》中增加“对涉嫌证券违法、违规行为举报以及举报者奖励和身份信息保密”的相关内容。我国举报人制度虽有进步，但由于其规定较为笼统 ，没有对吹哨人的举报程序、奖励机制以及保护措施等做出具体规定，难以做到“重赏之下必有勇夫”。鉴于此，要立足我国资本市场现状，借鉴国外经验，呼吁建立起我国的吹哨人制度。

一、关于吹哨人制度的理解

“吹哨人”一词源自英国，有时也称举报人、告密者，是指警察在发现案件时，吹响哨声以引起同事和公众的注意。在当代语境中“吹哨人”的词义被引申为：“公众或组织成员注意到组织内部的一些不当行为而进行某种纠正行动”。而吹哨人制度是着眼于组织内部具有信息优势地位的成员，通过高额的奖励机制和严密的保护措施，使“内部人”能够勇于揭发组织内部的违法违规行为，将信息通过内部举报或者外部举报程序公布出来，以达到保护公众以及中小投资者利益的目的。

（一）吹哨人举报程序分析

对于吹哨人制度，有些人简单地将其理解为“内部员工举报老板”，事实上这是极其片面的。从举报程序上来说，吹哨行为可分为两种类型，一种是根据公司在内部控制中设置的内部举报程序，另一种则是将信息举报给对于公司负有监督职责的监管机构以及通过媒体或其他途径公布给社会公众的外部程序。内部与外部举报程序在作用发挥上可以达到相辅相成的效果。内部举报程序空间范围主要是在公司内部，依赖于公司原有的内部告发机制，使得公司高级管理者、所有者或内部监查部门及时了解到出现的问题，并尽快做出相应处理，将危害扼杀在“摇篮”之中，防止公司出现更大的损失。当内部举报机制无济于事、判断企业对所举报行为无法制止或举报对象涉及内部举报机制管理层时，可借助于外部举报，避免公司的违法行为继续扩大危及到更大范围的利益。

（二）传统公众有奖举报与吹哨人制度的对比

相比于传统的公众监督举报制度，成熟的吹哨人制度举报机制更为复杂，在举报奖励、举报保护和举报约束等方面具有严密的设计要求，并且能够发挥更大的作用。从举报者来看，公众监督举报往往是社会普通公众、消费者主体，对于企业进行外部监督；而吹哨人制度是由组织内部人所进行的对于企业的内部监督。从举报的对象来看，公众监督一般是针对企业比较容易发现的、违法现象明显、风险指数较低的行为；吹哨人制度则主要针对隐蔽性较高、外部人员难以察觉、对投资者或者公众利益的威胁风险较大的违法行为。从监管效果来看，公众监督举报对于监管部门来说更像是一种协助，是政府走“群众路线”的一种体现，这种协助为市场“看门人”提供了有效的监查线索；相比之下，吹哨人制度更强调“放权于民”，属于政府与民众合作的一种执法方式，可以实现从企业、市场内部解决问题，成为市场监管的“第二道防线”。这些区别使得两种举报制度难以在同一逻辑框架下设计实施，需要对吹哨人作出单独的制度安排。

二、美国吹哨人制度概况

美国第一部保护吹哨人的法案于1778年通过，当时美国国内有很多商人利用劣质物品冒充欺诈政府发战争财，国会提出利用“吹哨人”来清查。1863年国会又通过《虚假申报法案》，正式立法来保护举报私人和政府违法行为的吹哨人。在直接导致尼克松总统下台的水门事件发生后，美国国内纷纷开始研究吹哨人立法，于1989年正式通过《吹哨人保护法案》，在原有举报人保护措施的法律基础上，令保护机制更加具体完善。

21世纪初安然、世通、施乐等大型公司爆发财务造假丑闻，为应对监管危机，美国资本市场监管机构于2002年出台《萨班斯法案》，该法案要求上市公司必须建立舞弊揭发制度，其中制定的保护举报人权益的条款使其成为美国联邦首部为证券违法活动举报人提供反报复保护的法律。2010年受金融危机影响，美国新发布了《多德·弗兰克法案》。该法案关于吹哨人奖励和保护的政策愈加完善，成立了吹哨人办公室来处理举报相关事项。在举报激励方面，美国证券交易委员会设立“吹哨人”奖励与保护项目，当举报信息帮助证券交易委员会等获得超过一百万美元的罚金时，吹哨人可以得到这笔钱的10%-30%作为奖励。据报道的数据显示，2012年以来，美国证券交易委员会已向几十人提供约3.76亿美元的奖金，截至目前，最高奖金记录达到5000万美元。同时，在举报人保护政策上，法案规定雇主不得因雇员帮助证券交易委员会进行调查而对其解雇、降职、恐吓、骚扰或歧视；如果雇员认为遭到雇主的报复，可以起诉雇主并要求其赔偿。对于吹哨人身份信息严加保密，某些情况下，证券交易委员会等的调查组成员也无权知道吹哨人的真实身份。吹哨人制度成为美国保护投资者利益和资本市场发展的强援。

三、中国目前的实践现状及缺陷

我国虽没有专门针对吹哨人的立法，但市场监管也在内部举报制度上进行了一定的探索。2001年我国发布的《关于有奖举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为的通告》，这是市场对于证券违法活动举报制度探索的第一步。其中对于举报奖励和恶意陷害举报等方面做了部分具体规定，但由于奖金额度低、举报程序不够详尽而难以达成期望的监管效果。到2014年，证监会发布了《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》，我国立法传统上倾向于对私人举报提倡无偿的道德要求，由此在《暂行规定》中明确给符合条件的证券期货违法违规行为举报者10万元到30万元不等的现金奖励。而且举报人对于内幕交易、操纵市场、欺诈投资者利益等违规行为要进行实名举报，非匿名制使得在吹哨人信息保护和反报复上存在很大的局限性。2019年9月12日，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（下称《指导意见》）中明确提出建立“吹哨人”制度。为了构建协同监管格局，《指导意见》第十六条指出：发挥社会监督作用。建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。这是国家层面首次对建立“吹哨人”制度作出部署。另外《指导意见》中提及的“重奖和严格保护”也是建立吹哨人制度必须要解决的核心问题，体现了国家对于吹哨人制度的认可。对于证券违法违规行为的规范，我国在2019年底刚刚修订的《证券法》中也新增“对涉嫌证券违法、违规行为，任何单位和个人有权向国务院证券监督管理机构举报。对涉嫌重大违法、违规行为的实名举报线索经查证属实的，国务院证券监督管理机构按照规定给予举报人奖励并对举报人身份信息保密”的内容，我国对吹哨人制度的探索也更进一步。

总的来看，我国的举报人相关制度虽然有所进步，但并没有单独针对吹哨人的立法，而且目前针对资本市场的举报制度尚不成熟，主要存在以下几方面的缺陷：其一，从举报行为本身来说，对于其正当性没有规范的标准。自证监会开通举报信函通道和举报热线后，举报数量剧增，但存在许多无关调查事项或者恶意举报不实材料。针对这些材料一一核实，会使监管成本大大增加。通过举报进行监管的重担大都压在外部举报上，对于企业组织的内部举报程序未充分利用。其二，在举报奖励方面，相比美国罚金10%-30%的大幅度奖金额，我国奖励额较低，只有1%的奖励标准，并且设有10万元和30万元的上限，难以激励举报者主动举报。我国的举报奖励不像美国直接来源于罚款，而是要先经上缴再申请下发，中间经过层层部门不免会出现问题。另外，我国相关法律规定，对于本人参与证券期货违法违规行为的举报人不予奖励，而参与违规行为的内部成员恰恰是最了解实情的，倘若适当改变加以激励，这些人将是最有力的吹哨者。其三，在举报者保护上，我国举报制度提倡实名举报，并且反报复和具体保护措施相关法规条款几乎为零。由于担心举报后遭到公司违法活动利益相关者的报复，因此知情人选择匿名举报或者离职后举报的较多，再进一步调查或因暴露身份信息而销声匿迹。实名举报者面临公司以“背叛”名义辞退甚至“被违法”的风险，因此多数人抱着多一事不如少一事的心态，只要不威胁到自身利益，尽量睁一只眼闭一只眼。我国对吹哨人保护措施的缺失，令想要吹响哨声者有心无力。                                               

四、建立“吹哨人”制度的建议

（一）内外部举报程序结合

我国资本市场尚未形成成熟的公司内部举报程序，许多公司虽设有专门的举报机制，但由于尚未转变对吹哨的偏见，会将此种行为看作是对公司的不利之举。实际上，完备的内部举报机制是一种促进企业长期发展，及时止损的有效途径。监管机构和企业管理者要放宽眼界，积极提倡建立内部举报程序，并设置高层负责的监管部门，为吹哨人打通举报通道，让信息直达管理者。外部举报程序是内部的延伸，当吹哨人发现通过内部举报未果或预计会遭到报复时，可通过外部程序进行举报。由此需建立接收、筛选、调查举报信息的专门机构，通过搜集材料和证据来证明举报信息的真实性。同时，监管人员要注意甄别举报人搜集信息的能力，调查举报者是否有恶意举报的缘由。实现内部举报为先、外部举报后援的市场监管双层防线。

（二）提高举报奖励额度

吹哨人作为内部“情报揭发者”，如果监管部门没有及时行动而延误调查，可能会给违法企业带来遮掩“恶行”的机会，最终令吹哨者背上“叛徒”的骂名，在行业难以立足。而我国10万元和30万元的奖金上限，并不能解决吹哨者面临被解雇的精神压力和物质困难。因此应该提高奖励金额，保证能为吹哨者提供足够的补偿，若要“勇夫”还需“重赏”。另外，某些违法行为参与人或被迫顺从人员或可成为潜在吹哨者，建议我国在立法时改变“参与证券期货违法违规行为的举报人不予奖励”的限制，给予这些人一定的激励，可随制度的逐渐完善增加奖励额度，让潜在吹哨者勇敢吹响哨声。同时，为避免跨部门下发奖金出现问题，我国可建立专门管理罚金的基金会，对吹哨人奖励机制充分披露信息。

（三）加强吹哨人保护

目前，我国律法中对于内部举报人的保护规定较为笼统，新版《证券法》中仅涉及对举报人身份保密；《指导意见》中仅强调严密保护，尚未有具体措施；我国《劳动法》中也仅对于揭露企业劳动违法行为的举报者，规定企业不得对其打击报复。我国既然鼓励实名举报，就必须在调查过程中保护举报者的人身安全、工作权以及对外隐私权。首先应增设专门的保护条款，对于保护对象设定为“合法、合理具有正当性的举报者”，防止恶意举报对企业造成利益损失。其次，对举报者的工作权进行保护。借鉴美国《多德·弗兰克法》强调任何雇主不得解雇、降职、威胁、骚扰，或者其他形式报复举报人，我国法律可以规定违法企业不得主动对举报者进行解雇、降职等报复行为，鉴于举报者在实施吹哨行为后可能会受到工作和精神上的压力，甚至遭到上司或同事的恶意压迫，可以为举报者提供返回原公司或者离职要求经济补偿两种选择，以解决举报人的后顾之忧。另外，关于实名举报的规定可以随制度完善改变为针对吹哨人的匿名举报。

五、结语

随着我国资本市场的复杂化，各种监管问题层出不穷，吹哨人制度可作为一种减少、控制违法行为的有效途径，来助力市场监管。我国要逐步完善吹哨人相关法律，重视对吹哨者的激励和保护，探索在吹哨者保护和恶意举报之间的平衡点，维护中小投资者和社会公众的利益，建立起符合我国市场监管需求的吹哨人制度，为推动资本市场的有序发展做出努力。 

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