李芃宇 东北财经大学法学院

摘要：PPP模式是一种私营部门与公营部门之间相互合作提供公共服务的形式，又称为公私合作伙伴模式。近些年，国际市场上PPP模式的运用越来越广泛，但是我国规制PPP模式的相关法律法规尚未成熟。尤其是监管体制不完善，监管主体混乱等问题较为突出。以北京地铁四号线项目、苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目中的监管机构的设置为例，基于完善立法、建立私营投资者监督途径、完善信息公示和听证制度等角度，分析我国监管体系的现状，并借鉴域外的PPP模式下的监管机构对我国监管机构的设计提出建议。

关键词：PPP模式；监管机构；监管体系

一、PPP模式的概念和特征

（一）PPP模式的概念

PPP模式（Public—Private—Partnership），是指政府部门与私营机构之间，为了提供某类公共物品或服务，基于特许权协议，彼此之间形成的一种类似于伙伴式的合作关系。在这种模式下，合作双方一般会通过签署合同来明确共同的权利和义务，以确保双方顺利达到比各自单独实施更为有利的结果。一般来说，PPP项目中的核心是政府与民营企业签订的特许经营协议。

PPP模式的出现是由于公私部门现存的两点矛盾。一方面，公共基础设施或服务因其自身特性，会产生高昂的建设成本和运行成本，并且成本收回的周期较长。若均由政府通过国家财政支出来提供，会徒增巨大财政负担，且大大阻碍基础设施建设的发展以及公共服务质量的提高。另一方面，民营经济体进入公共设施建设领域投资的欲望强烈，但是因为公共基础设施领域具有一定的公益性所以无法完全以私营化的方式进行经营。

（二）PPP模式的特征

1.公私部门之间的伙伴关系：这也是PPP模式最为重要的问题，因为对于民营企业与政府公共部门而言，他们所实施的项目目标是统一的，也就是说在某个具体项目上，在实现自身利益或社会福利追求的基础上，要以最少的资源，实现最多产品或最好服务的供给。

2.公私部门利益共享、风险共担：一方面，政府部门可以为社会提供优质的服务，保障和改善民生，不断解决经济发展中存在的问题；另一方面，私人部门、民营企业等私营机构可以取得相对稳定的长期投资回报，控制民营企业利用运营公共产品产生的垄断优势而形成的高额利润。此外，公私双方在获得各自利益的同时，可以合理地分配风险。因为双方对项目的成败都负有共同的责任和义务，同时共同承担着项目实施过程中可能发生的，诸如来自政治或经济方面的各类风险。

3.可以用透明化提高效率：现存的大量ＢＴ（外包项目）和ＢＯＴ（特许经营项目），多半为简单采购模式，这种模式暗藏大量的内幕交易或抽屉协议，不仅容易造成投资效率的低下以及国有资产浪费的现象，更容易滋生贪污腐败问题，为基础设施的安全建设带来巨大隐患。为此，以股权合作的项目公司制为纽带建立的PPP模式，则能在项目开始实施时就将其透明化，在有效提高经营效率的同时，减少不必要的浪费。

二、从我国PPP项目案例中分析我国监管机构的设置

不同于传统的基础设施建设项目，在PPP模式下政府参与项目的方式不是直接负责基础设施的工程建设工作，而是主要通过监管的方式。因此对于政府来说，良好的项目监管机构设置对于PPP项目的成功起着至关重要的作用。

（一）北京地铁四号线项目

 北京地铁四号线是我国首个交通轨道领域的PPP项目，该工程投资建设的运作模式分为A、B两个相对独立的部分：A部分为洞体、车站等土建工程，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责；B部分为车辆、信号等设备部分，由PPP项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2:49:49的出资比例组建。

北京地铁四号线项目中具体形成的政府监管体系包括两部分：一般监管和行业监管。一般监管的主体为非项目实施方，涵盖的范围较广，可以细分为对PPP项目工程进行监管的主体（规划局、国土局、市政市容委、环保局、质监局、安全监管局）和对私营企业进行监管的主体（公安局、工商局、人力社保局、审计局、港澳办、税务局）。行业监管的主体为项目运营协调委员会，其中包括：发展改革委员会、财政局、交通委员会、京投公司、重大项目建设指挥办公室。

（二）苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目

2003年，苏州市政府与光大国际签署了垃圾焚烧发电厂项目的BOT合作协议，该项目分三期采用BOT方式建设，其中一期工程项目特许经营期为25.5年（含建设期），二期工程特许经营期23年，三期工程设定建设期两年，并将整体项目合作期延长3年至2032年。

苏州市政府对该PPP项目的监管主要是体现在项目执行阶段对于垃圾焚烧发电厂的烟气排放进行监管。监管主体包括项目所在地镇政府、环卫处监管中心、和区、市环保局。

由上述两个案例可见，我国PPP监管机构的级别一般为项目实施地的政府职能部门，甚至包括项目所在地镇政府一级。监管机构的汇报机关为PPP项目发起者，即发起者在层级上高于监管机构。监管机构在监管的内容上主要是针对PPP项目运营阶段。监管针对的对象为项目实施中的私营投资方。

三、我国监管体系的问题

我国相关PPP项目案例中暴露出很多监管体制上的问题。

（一）忽视私营投资者对公共部门的监督权利

PPP项目兼具行政属性和民事属性。从民事属性来看，私营投资方和公共部门都是PPP项目的参与方，双方的权利义务应当具有一定的平等性，但是在北京地铁四号线体现的监管体系上一味强调政府的监管而忽视了私营投资方对政府部门的限制约束，显然有违平等性。从行政属性上来看，作为项目发起方的政府公共部门处于优势地位，存在着其利用其优势地位而损害私营投资者利益的潜在风险。此外，PPP项目涉及的周期较长，新一届政府因为政绩或其它要求，很可能会改变当地的发展战略，当违背合同能获得大于遵守合同的利益时，政府部门就可能出现失信违约行为。

（二）公众监督权没有实现保障

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（以下称为“指南”）第十一条中规定编制的项目实施方案中包含监管方式，而监管方式中包含公众监督。但是该指南中对于并未规定公众监管的具体内容。公众是PPP项目的使用支付者和最终受益者，理应对PPP项目行使监督权，同时公众监管是促进政府信息公开透明化的重要手段。但是在PPP模式下对于实现公众知情权的信息公示制度和听证制度以及公众实现监督权的法律途径至今也未作明确规定。

（三）政府监督体系的不足

1.我国监管部门不明确、监管人员不专业、监管职能的界限模糊不清。无法明确每个部门具体的职能，直接导致有利益时互相争抢监管权，有责任时互相推诿，造成监管效率低下，监管成本的增加，造成监管失灵。且过于庞杂的监管加重了参与PPP项目的私营投资者负担不利于调动私营投资者的积极性。

2.我国的PPP项目的监管的职能部门过于庞杂，一般涉及多个行业部门、多级政府。参考域外的例子，美国、加拿大设有国家PPP项目委员会，香港有效率促进组，英国有公私合作经营机构等。但目前我国的 PPP项目还是依赖各级政府部门层层审批，一个项目涉及多个不同部门，手续审批环节费时费力。监管机制不完备导致的监管权力分散、监管机构之间不协调和重复监管现象普遍。对被监管者不公平的同时也造成了行政成本的增加。

3.我国PPP项目中部分监管机构同时又是项目参与方，政府部门同时是“裁判员”与“运动员”。监督机构没有独立性，可能导致政府部门为了自身利益而滥用监管权，甚至因为缺乏外部的监督而导致自身的腐败问题。

4.缺乏健全统一的监管体系。我国在PPP项目中的立法并没有具体对监管机构进行规定。指南第十一条规定，项目实施机构编制的项目实施方案中包括监管架构的设置。这导致不同地方的PPP项目的监管体系没有统一的样式，因为地区立法水平的参差不齐，导致地方监管机构的完善程度不一。这也对中央政府对地方监管机构的管理上造成了难度。

四、我国PPP模式的监督体系的建议

（一）立法层面

现今，我国关于PPP模式的法律法规包括《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中华人民共和国政府采购法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等。其法律位阶以行政法规和部门规章为主，且相关具体规定很大程度上依靠地方人大及政府制定的地方性法规和规章。导致司法机关难以统一的司法裁决，而地方政府既作为PPP项目的参与方又规则的制定者和最终的裁决者，极有可能为己方的利益而损害私营投资者的利益。

应由全国人大及其常委会对PPP模式进行统一立法完善我国PPP模式监管体系，解决各级政府多头立法的局面。提高PPP项目监管的法律地位，减少由于地方立法的不稳定性而导致的潜在PPP项目的政策风险。同时，将项目产生的纠纷的最终裁决权交由法院行使，减少实际中因规定不统一而造成的司法执行难的问题。这样也避免地方政府既做参与者，又做规则制定者和最终裁决者，有助于解决监管机构繁杂、监管职责不清等问题。此外可以有效防止地方政府为维护自身利益而对私营投资者进行不平等的限制，有利于提高私营投资者的投资积极性，遏制政府部门的官僚作风和腐败问题。

（二）私营投资者监管的行使

首先是在项目识别期间，私营投资者可以以建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。但是对于财政部门对其推荐的潜在项目的反馈机制没有任何规定。笔者认为对于这方面应当在私营投资者提交建议书时由财政部签发相应的签收证明并标明在多少个工作日内反馈。其次，在项目执行期间如果是由私营投资方和政府共同设立项目公司，私营投资者可敦促政府部门及时履行出资义务。在项目移交的过程中对于相关部门不及时履行补偿方案的行为进行监管。

（三）公共监督的行使

在项目准备期间的由政府编制的项目实施方案中会对公众监管的范围、方式等进行规定，本文认为公众监督的内容应当由全国人大及其常委会进行统一立法规定。这样可以防止地方政府在编制项目实施方案时对公众的监督权进行限制性规定，以损害公众监督权的行使。同时应当完善PPP项目中的信息公示制度和听证制度，以保障公共知悉PPP项目相关信息的及时以及渠道的畅通。同时也进一步促进PPP项目的规范化操作，使其更加公开化透明化，减少PPP项目滋生的腐败。

（四）我国监管机构的建立

建立健全我国的PPP模式下的监管机构体系，以达到PPP项目预期的社会效果势在必行。依据我国现状，在中央的行业部门设立非独立的监管机构是适合我国国情的举措。因此，作为监管机构，一般应具有以下特征：

1.监管机构必须具有独立性。监管机构应被赋予相对独立的进行决策与执行监管政策的权力，这其中不应受到来自任何利益相关方的干涉。此外，独立的监管机构还可以保持监管人员的稳定性以及专业性，进而保持具有连贯性的监管政策。

2.监管机构必须具有专业性。这是极其重要的一点，因为对于PPP项目这种复杂度高、影响大的监管，特别需要用理念和理论的指导以及实证研究，也需要由有经验的专家学者、经营管理者、客户代表等组成的相关专业人员进行协同监管。

3.监管机构必须具有公正性。监管机构需要用公平、统一的标准对待被监管者。例如在私人部门进入公共服务领域时应当公平考察每个竞争者的实际情况，一视同仁。此外，在PPP项目出现纠纷时，双方当事人应当平等的适用法律。

具体来说，我国的政府监管体系应当分为三部分。第一部分为一般监管，一般监管主要职能是对私营投资方的日常经营管理行为进行监管。监管主体包括项目所在地的公安局、工商局、审计局、环保局、质监局等职能部门。第二部分是行业监管，其监管主体为国务院所属行业部门。第三部分是项目履行监管，主要是对私营投资方是否按照项目合同履行相关的义务方面进行监管，主体是作为PPP项目参与方的公共部门，若由多个部门参与的，则其监管主体为共同的上级部门。

参考文献:

[1]王守清,刘婷.PPP 项目监管：国内外经验和政策建议[J].地方财政研究，2016（9）.

[2]鲍金红.我国现阶段的市场失灵及其与政府干预的关系研[J].学术界，2013（7）.