周莉芬 太原市晋源区纪检监察宣教网络中心

摘要：在政府会计制度改革背景下，行政事业单位在固定资产购置中需要强化成本控制工作。在实施成本控制时需要建立全过程监管的形态，并充分挖掘财务内控中的全面预算管理，以及对固定资产监督管理的职能优势，全方位提升成本控制的绩效。成本控制策略可围绕着：根据科室部门的职能范畴统筹固定资产购置规划、通过强化部门调研并结合答辩来规制非理性行为、由党建工作推动提升固定资产购置的信息公开度、以固定资产使用的专用性程度分类采取购置模式、分层建立绩效考核办法来落实科室部门主体责任等五个方面来构建。

关键词：内部控制；固定资产；行政事业单位；成本控制；策略

在政府会计制度改革背景下，行政事业单位在固定资产购置中需要强化成本控制工作。作为非营利性组织的行政事业单位，当前在强化成本控制工作时还应发挥财务内控的辅助功能。行政事业单位对固定资产的购置一般需经历这样几个环节：（1）由科室部门提出固定资产购置申请；（2）由单位领导层做出采购决策；（3）由财务部门对固定资产购置编制预算；（4）在政府采购模式下选择固定资产供应商；（5）引进固定资产并安装调试后投入使用。这就要求，在实施成本控制时需要建立全过程监管的形态，并充分挖掘财务内控中的全面预算管理，以及对固定资产监督管理的职能优势，全方位提升成本控制的绩效。笔者所在部门为区直机关下属事业单位（网络中心），所以本文将以该部门作为考察对象展开主题讨论。

一、影响固定资产购置中成本控制的因素

行政事业单位作为非营利性组织，其所购置的固定资产主要用于提升单位内部的工作绩效和工作环境。由此，在缺乏“产出/投入”比较的情况下，影响成本控制的因素主要存在于以下三个方面。

（一）固定资产采购立项方面

固定资产采购立项应根据科室需求状况，以及单位总预算的实施情况来综合论证与决策。但从行政事业单位的立项流程来看，其首先由固定资产需求科室部门提出立项申请，然后再由单位领导层研究决策。从中就存在着两项影响成本控制的因素：（1）单位各科室部门之间在固定资产购置中存在着相互竞争关系，这一关系便可能促使各科室部门在立项申请上存在非理性动机。（2）部分固定资产具有专用性特征，如网络中心所需要交换机，若是单纯由单位领导层研究决策难免受制于他们的知识短板，进而可能放大固定资产购置中的非理性动机。

（二）固定资产预算编制方面

由单位各科室部门所提交的固定资产采购申请书中，实则已经通过明细表将资产造价数据统计得出，而财务部门则主要作为执行层来执行预算管理。这就意味着，面对固定资产购置的预算编制，财务部门往往陷入被动的境地，在这一局面下便无法对固定资产造价实施有效的预算约束。同时，包括网络中心在内的科室部门所需的固定资产大都具有专用性特征，从而这就在信息不对称现象的干扰下弱化了财务部门在预算编制中的准确性。甚至部分行政事业单位的固定资产造价概算，主要依据某一供应商所提供的数据。可见，这将直接影响成本控制的绩效。

（三）固定资产使用管理方面

随着固定资产安装调试工作的完成，紧接着便投入到实际的应用中来。由于存在着“委托代理”关系，科室部门在对固定资产使用管理中时常存在着管理维护缺位的现象。由于存在着这一现象，则可能降低固定资产中部分耗材的使用寿命，甚至影响到固定资产（专用性设备）的正常运行，那么自然也就会增大对其的更新和维修费用。

二、内控视角下破除影响因素的思考

在内控视角下，破除影响因素的思考可从以下三个方面来展开：

（一）对破除非理性购置行为的思考

在行政事业单位所存在的非理性固定资产购置活动，将促使成本控制工作流于形式。在内控视角下来破除影响因素，则首先需要厘清导致非理性行为的原因。结合笔者的调研可知，行政事业单位的非理性购置行为主要发端于：（1）因单位组织类型所导致的固有组织生态环境使然；（2）科室部门在固定资产立项申请中所施加的人际关系影响力；（3）在执行收付实现制政府会计制度下的资金使用压力等原因。随着政府会计制度改革成果的即将落地，当前需要在肃清不良组织生态环境和抑制人力关系影响力的环节上下功夫。只有这样，才能使成本控制工作落到实处。

（二）对争取预算编制主动性的思考

通过上文的论述可知，行政事业单位财务部门在对固定资产购置活动编制预算时，会因财务人员的知识短板和组织内的权威式影响力，导致其陷入被动的境地。在强化固定资产购置的制度化管理的基础上，这里则需要解决财务人员的知识短板问题。包括网络中心在内的科室部门，由于所需的固定资产具有专用性特征，所以需要从多元化进路上来解决财务人员的知识短板问题。在争取预算编制主动性上应建立近期和中远期解决方案，近期则可以引入专家采购来提升预算编制的主动性，而在中远期中则需要完善财务人员的知识结构。

（三）对落实资产管理部门责任的思考

    在成本全过程控制要求下，对固定资产的使用维护也构成了购置中成本控制的对象。由于行政事业单位在固定资产购置中，首先由资产所需的科室部门提出购置立项申请。因此，这里就需要在“谁使用、谁负责”的管理思路下，通过落实资产管理的部门责任来控制固定资产在使用和维护上的成本。

三、思考引导下成本控制策略实施的着眼点

在以上思考引导下，成本控制策略实施的着眼点包括：

（一）着眼于加强固定资产购置前的部门调研工作

与经济组织的成本控制活动不同，由于行政事业单位并不承担营利性目标，所以对于成本控制的绩效评价，也难以从经济效益目标的实现与否中来开展。那么，这就需要从增强对固定资产购置合理性的论证中来入手，进而为成本控制工作建立起事前保障措施。为此，这里需着眼于加强固定资产购置前的部门调研工作。调研的目的在于确认该科室部门购置固定资产的合理性，并为统筹单位专项采购资金的管理提供帮助。

（二）着眼于在党建工作背景下抑制人为干扰因素

行政事业单位科室部门在固定资产购置申请中所实施的人际关系影响力，具有非正式性和非理性的特点。实施人际关系影响力的主体一般为科室部门的负责人，在行政事业单位科层结构中也可以为领导层的某位决策者。为了防止人为干扰而使得成本控制工作流于形式，在加强固定资产购置制度化管理的同时，还需着眼于在党建工作背景下来抑制人为干扰因素的发生。利用党建工作来作为抑制人为干扰因素的手段，则是行政事业单位的组织政治优势。

（三）着眼于建立专家信息资源库和开展专家采购

针对专用性资产的购置，不仅需要正视该资产类型所存在的卖方垄断特点，也需要解决财务部门在预算编制中的被动局面，所以应引入专家采购模式。通过开展专家采购模式来确定固定资产的购置规模和技术要求，进而在预算编制上争取主动，而且也能增强专项采购资金的配置效率。在开展专家采购模式前，则需要着眼于建立专家信息资源库。笔者认为，需要在开放的视角下来解决专用性资产的知识短板问题。

（四）着眼于落实部门主体责任创新经费管理办法

    这里需要加强对固定资产采购的事后控制工作，随着固定资产划归具体的科室部门使用，则需要着眼于落实部门主体责任来解决对资产的使用、维护问题。在财务内控视角下则需要创新固定资产使用和维护的经费管理办法，即通过同时对固定资产使用部门下沉事权和财权，在全面预算管理模式中来倒逼部门负责人的资产管理意识。

四、成本控制策略的实施路径

根据以上所述，成本控制策略的实施路径可从以下五个方面来构建：

（一）根据科室部门的职能范畴统筹固定资产购置规划

行政事业单位需要在预算资金统筹的基础上，对年度固定资产购置做出详细规划。对于通用型固定资产（如，台式电脑、室内空调）而言，其具有特定的使用寿命和经济折旧速度，所以在对这类固定资产进行购置规划时，应在整体上进行严格审批。对于事业单位所需的专用性较强的固定资产，其对其进行购置规划时应在资金配置、固定资产应用前景、人员配备与培训等多个维度进行充分论证，进而保证固定资产购置规划的合理性。

（二）通过强化部门调研并结合答辩来规制非理性行为           

由于本文聚焦网络中心的固定资产购置活动，所以在文章中暗含着固定资产具有专用性的特征使然。前面已经指出，这类固定资产的造价较为昂贵，且在使用过程中的维护、保养费用也不可小视。因此，在对其购置活动进行立项时，需要规制科室部门的非理性行为的发生。为此，通过组建专家团队对网络中心的发展规划进行调研，并在调研中得出是否有必要购置该固定资产购置专家结论。在一致认为却有购置必要的前提下，由网络中心负责人或者技术骨干就固定资产未来的应用方案进行答辩。从而，规制非理性购置行为的发生。

（三）由党建工作推动提升固定资产购置的信息公开度

党建工作中的组织建设、作风建设、思想建设、廉政建设，能够为行政事业单位的固定资产购置建立政治保障。通过党建工作的开展，首先在政治高压态势下抑制科室部门负责人在固定资产购置中的竞争行为，再者能够有效防止单位领导层在决策上的主观随意性。与此同时，固定资产从立项申请、批准立项、招投标、安装调试等多个环节，都应在单位进行信息公开。进而，在单位内部的舆论监督下，来为成本控制工作提供组织保障。

（四）以固定资产使用的专用性程度分类采取购置模式

在以网络中心的固定资产购置为例，其购置模式应采取专家采购模式。网络中心在固定资产购置时，需要与所在单位发展的总目标相契合。网络中心在单位中承担着信息化技术支持，以及提供信息化平台和电子资源开发等工作任务。因此，其固定资产购置便需要围绕着助力上述工作任务来进行选择。笔者建议，为了提高固定资产在使用中的正外部性效应，网络中心所在单位的领导层应在网络中心事业发展的全局上，统筹网络中心固定资产的购置节奏。通过引入专家采购模式，来组建专门的购置方案论证团队。这样一来，就能降低机会成本、沉淀成本等经济因素的影响。

（五）分层建立绩效考核办法来落实科室部门主体责任

    随着2019年1月1日新政府会计制度的执行，未来行政事业单位将更为关注预算资金配置的效益问题。预算资金的效益问题与固定资产购置的成本控制问题具有内在联系，只有在节约资金的基础上才能实现成本控制工作的落地。为此，行政事业单位应分层建立绩效考核办法，即对固定资产归属使用的部门进行部门绩效考核，然后再对部门负责人进行绩效考核。在部门内部则由负责人对部门成员进行绩效考核。通过建立分层式的绩效考核办法，来最终落实科室部门的主体责任。

五、小结

本文认为，在实施成本控制时需要建立全过程监管的形态，并充分挖掘财务内控中的全面预算管理，以及对固定资产监督管理的职能优势，全方位提升成本控制的绩效。在以网络中心固定资产购置为例，成本控制策略可围绕着：根据科室部门的职能范畴统筹固定资产购置规划、通过强化部门调研并结合答辩来规制非理性行为、由党建工作推动提升固定资产购置的信息公开度、以固定资产使用的专用性程度分类采取购置模式、分层建立绩效考核办法来落实科室部门主体责任等五个方面来构建。

参考文献：

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[4]张振沛.传统管理思想与现代网络中心成本管理[J].山西青年管理干部学院学报,2010(11).

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