方淼森   唐银彬   中国社会科学院大学

摘要：绩效考核是公务员管理中的重要一环，考核方式的改进有利于公务员绩效水平的提升。当前我国公务员绩效管理存在考核方式单一、考核结果难量化等问题，本文从理论与现实两个层面入手分析现行公务员考核中的不足，尝试将现代企业绩效考核引入公务员考核之中，详细探讨企业绩效考核对公务员管理的应用价值，以期对公务员考核制度的改进提供参考。

关键词：绩效考核公务员管理；应用价值

引言

自2009年以来，连续8年全国每年招录公务员的人数都在20万左右，据中国人社部2016年5月30日发布的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，“截至2015年底，全国共有公务员716.7万人。”而从2013年起，公务员主动离职的现象开始为人民所注意，不足五年时间，公务员离职成为一种普遍现象。目前我国公务员管理一方面面临着由于公务员吸引力减弱而导致的公务员离职潮危机；另一方面面临着公共部门办事效率低不能满足公民期待而公务员“高福利”又加剧公民负面情绪的公众信任危机。政府虽通过“公务员养老社会化”与“末尾淘汰制”来强化公务员管理，却致使体制外的人对公务员的热情不断下降。“2014年、2015年，连续两年我国公务员报考人数持续下降，其中2015年比最高年份的2013年下降了1万人，也创下公务员国考的报名人数和录用人数3年以来的新低。”如何重塑优秀的公务形象、提振公务办事效率、提高人民满意度，是各级政府近些年来重要课题。中共十九大后，我国主要矛盾已经转换为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对党和国家提出了新的要求。随着高压反腐进一步深入，公众对于规范公务员队伍抱有很高期待，公务员作为我国统筹管理经济社会秩序和国家公共资源，维护国家法律规定贯彻执行的公职人员，对其有效的绩效管理具有重要意义。

一、企业绩效考核应用到公务员绩效管理的可行性

（一）理论基础

1.新公共管理理论

西方国家70年代以来普遍开展的新公共管理运动，其对政府管理提供了新思路，“新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论及方法作为自己的理论基础，首先根据理性人假定获得绩效管理的依据，其次从私营管理方法中汲取营养，认为私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。”其主要为了说明公共部门和私人部门在管理上并无本质差别，借用私人企业的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷径。由此可见，新公共管理企图在现行基础上，引入私营部门管理方法，借此提高公共部门的运行效率；同时也体现了私营部门管理方法并非其独有，为公共部门提供了新路径。

2.绩效管理理论

早期对绩效管理的研究主要集中在绩效考评上，“从最初1990年杜邦三兄弟的杜邦分析法和投入产出分析法到德鲁克的目标管理及绩效管理中信息系统的引入,”绩效管理经历了近一个世纪的发展，“绩效管理在观念上经历了从传统的绩效考核到全面的、战略的绩效管理的转变。”对管理者和员工在计划制定、绩效辅导、绩效考核、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程等方面做了了长足的贡献，提升了个人、部门和组织的绩效。由此可见，绩效管理理论已经是一个非常成熟的理论，具有较强的复制性，可对公务员管理提供参考。同时，绩效管理起源于企业管理方法，绩效考核作为绩效管理的核心，将企业绩效考核引入公务员考核具有极大的价值。

3.绩效评估理论

“霍哲他把政府绩效作为切入点，把绩效评估作为改进绩效的一种管理工具。他设计了一整套具体的绩效评估流程，认为绩效评估的结果和绩效信息对政府政策和项目管理具有重大意义。”由此可见，绩效评估是管理中的一种工具，对公共部门活动进行评估有利于公共部门提升绩效，针对性的找出存在的问题，精准化的进行改进。

（二）政策依据

1994年3月，由人事部颁布了《国家公务员考核暂行规定》，“对国家公务员的德才表现和工作实绩进行正确评价，为公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资提供依据。”2007年1月，“为了规范公务员考核工作，促进勤政廉政，提高工作效能，建设高素质的公务员队伍。中共中央组织部和人事部联合印发《公务员考核规定（试行）》，加强了对我国公务员队伍的考核。”两项试行规定的更替，体现了我国对公务员考核制度的重视，也表明我国公务员考核制度存在不足，鼓励多角度、多领域来完善公务员的考核制度。

二、公务员现行考核机制的缺失与不足

目前公务员呈现出“岗稳定、人扎根”的职业形象，一方面人员流动性弱，易造成僵化、效率低下问题；一方面在具有较高的社会服务价值的岗位和部门存在难考核、难量化，公共服务质量难提升的问题。通过梳理，本文认为目前公务员考核主要存在以下几方面的问题：

（一）考核标准笼统、针对性不强

根据中共中央组织部和人事部联合印发《公务员考核规定（试行）》，现行的绩效考核包括德、能、勤、绩、廉五项，但是用一套模式来套不同的部门岗位、职务，不能够适应复杂现实状况。首先，较高概括性和极大的包容性的考核内容带来了考核标准过于笼统，缺乏具体可操作可量化的指标的问题；另外，考核权力人的自由裁量权过大，无形之中增加了考核的主观性甚至是随意性，考核结果难以客观、公正、真实地反映公务员的工作绩效。

（二）考核方法单一，量化方法运用不足

实际考核过程中，很多政府单位仍采用过往单一的传统方法，“如撰写总结、填写考评表、测评简单排序、领导批语等”，而公务员绩效考核技术性的量化方法运用甚少、信息化程度不够、深度不够，难以保证考核的客观性。同时，考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，过于笼统，都不是量化层架，定性有余，定量不足。其中存在有些部门不愿花费精力来量化设计，也存在不懂如何设计、难量化等问题，这就导致考核往往流于形式。

（三）考核结果认定平均化，结果指向不明

一些单位和部门为了避免激化矛盾，在考核结果认定上，往往采取平均主义。其一，大家轮流做“优秀”，考核结果失真，造成公务员心理上的平均主义倾向，考核失去了“筛选去留”与“激励鼓励”的核心意义，公务员积极性也大受影响和打击。其二，“由于考核规定优秀比例一般不能超过15%，而真正不称职的也是极少数的，形成橄榄球效应，绝大部分公务员已经失去了工作行为与结果评断的公正价值，为奖惩提供依据的意义荡然无存。”其三，优秀名额由于定额到部门，无论工作优劣，各部门评出的优秀比例是一样的，既影响公务员考核工作的权威性，又影响公务员的积极性。

（四）考核程序不规范，监督不力

目前的公务员绩效考核绝大部分都是年度考核，而对于日常考核没有统一的、具体的程序。实际考核过程中，一些单位只注重考核结果的收集汇总，对考核程序和具体工作缺少相应的监督，极大地影响了绩效考核程序的规范性和准确性，致使考核程序不严格、不规范，流于形式。同时弱化了群众评议监督作用，影响了考核工作的准确性、公正性和权威性。而由于过多侧重年终考核而忽视平常考核，也不利于工作的及时改善，缺乏时效性。

三、现代企业绩效考核模式

现代企业的绩效考核管理有着明细的量化设计与考核方法，对中高管以及基层员工的工作效能的精准考量，可以起到优化团队结构、合理搭配人力资源的作用，更能最大程度的将员工与岗位准确匹配，做到“人尽其用、岗对其人”。目前现代企业绩效考核突出优势在以下几点：

（一）周期性考核更为全面和具体

企业会在月度、季度、半年度及全年度的周期内对员工的不同阶段的工作行为与结果进行考核，站在全年度的跨度来看，员工在不同周期内的表现可以看出其成长与变化，对于后续的晋升去留甚至激励，带来更加客观和真实的数据来源。

（二）依据岗位职责职能确定考核指标

企业在进行岗位绩效考核之前，首先要进行岗位素质模型的设计及职能职责的设定：

1.岗位素质模型设计

某个岗位需要怎样的人才，进行详细的画像，包括年龄、性别、学历、专业、年限经验、岗位经验、成功案例等等，从人才入口就进行维度设计，确保招聘的准确性和合适性，降低用人风险。

2.职能职责的设定

某个岗位要做什么事情，要完成怎样的工作结果，都会进行一二三四五的条目设定，员工不仅可以按图索骥开展工作获取工作结果，上级领导和考核部门也可以按图索骥逐条进行结果考核。

综合素质模型与职能职责，最终形成绩效考核指标，即“企业需要什么条件的人，就用什么条件来考核这个人是否合格”。

（三）多维度考核、结果量化形成更为具体的应用价值

1.多维度考核

公司各项规章制度的遵守情况、内部工作协调配合横向互评、外部客户服务质量评价、上下级之间的纵向互评等等，通过多维度的考核，对人员的行为结果进行3D画像，更加细节更加具体。

2.结果量化

企业为员工绩效考核的结果进行记分制，如按照10分值，层级可以做到4-5级，更可以做到十几级，那么结果的判断就更加具体，对于员工后续的工作指导和激励指明了细分方向，实现“考核为了激励人”的终极目标。

（四）周期性考核的动态调整

企业的发展是动态的、更是阶段性的，在不同的发展时期，对部门和岗位人员的要求是不一样的，在不同时期依据工作结果的不同的描述，来设计相对应岗位的考核维度与指标，使得考核结果与企业阶段目标更加贴合，为企业不同阶段提供人才输出和提拔晋升企业更需要、更适合企业发展的优质人才。

以上几点，我们可直接的看出企业的绩效考核是具体的、细化的、量化的，实用价值更强，目标不仅是人才的实施去留、更重要的是对人才的后续指引与激励，提供更加详细和针对性的来源价值，企业用人更加精准、人才判断更加精准、人才的自我公平感也会更强！

四、企业绩效考核在公务员管理中的应用价值

2006年1月施行的《中华人民共和国公务员法》第五章中我们可以看出，“考核的最终结果是作为调整公务员职务、级别、工资等重要依据。”社会企业的绩效考核目的是在“选择合适的人”与“激励在岗人员发挥更大工作动能与价值”，企业在一个特定的时间周期内对员工的工作行为与结果进行量化的考核，最终获得对员工的判断，晋升或降至或辞退，与公务员的职务级别评定的结果指向是一致的。本文从企业绩效考核的实战层面进行提炼，为公务员的日常工作绩效考核提供一些有应用价值的参考。

（一）精准考核重在维度权重设计

一个岗位的绩效维度是考核的标的，维度设计得越贴近岗位行为，越能反应出岗位职能的表现力，即我们常说的“干的合不合格、干的好不好”，而同一岗位在不同的时间节点上所呈现出的权重也大不相同，具体如下：

1.精准维度设计

维度来源于对工作结果的描述，如某民政机构公务员每周要走访帮扶3个贫困户，这个工作结果形成的考核维度就是“帮困扶贫指标”；再如某法院执行庭法官每年要完成85%以上案件执行率，那么考核维度就是“年度案件执行完成率”。设计时重点在于维度的指向，也就是维度的考核不仅包括“是（达成）”与“否（未达成）”，更应指向具体的量化指标，不能量化的维度是不合理的，或者说是难以评判的。

维度的设计越精准，考核起来就越简单，它来源于岗位说明书以及时间段任务要求，两项结合起来进行设计。如某卫生部门公务员岗位职责要求对辖区内餐饮经营单位进行群查群防并做到定期检查，其所对应的时间段说明书如“每月需亲临现场卫生检查餐饮单位不少于15家”，这样的维度就非常贴近工作实际，设计者设计得清晰、被考核者也能有具体目标的开展和完成工作。

2.灵活权重设计

同一岗位在不同的周期展现的工作成果要求不一样，同时不同性质的人在该岗位上的行为要求也不一样，这就要求我们在对公务人员的考核维度的权重上要进行灵活设计，让公务人员有侧重的开展工作，更易展现工作价值和成绩。

如某招商局公务人员，当年度上半年的工作核心在于走访重点外商（来）投资方（企业），下半年的工作核心在于最终的签约达成，那么该公务人员上半年对于走访的动作和实际完成走访的数量与资方质量就要加大权重考核；而下半年的签约个数和引资金额就是权重偏高的维度。

权重的设计将直接为公务人员的工作重点予以导向，让绩效考核从事后奖罚性不断提升至事前指导性，这不仅是传统绩效考核的革命性转变，更是管理手段的科学优化。

（二）量化考核才能输出价值极高的结果

传统的绩效考核，更多输出的结果不是武断型就是积分型，所谓武断型便是“优秀-良好-一般-合格-不合格”这种递阶式结果，这样的结果常常让被考核者无从改善，不知道自己到底优秀在哪里、需要从什么细节和节点上着手改善自己，这其实就失去了绩效考核的最终目的，我们知道绩效考核的目的不是奖罚人而是激励人。所谓积分型就是“分数”，如“8分”或“6分”等等，其实是换汤不换药，这些分数和合不合格没有什么区别。这样的考核结果我们可能司空见惯，但在建立现代管理制度的政府机构，是一种顽疾，要输出价值极高的结果是非常难的。

对此，量化考核是解决这个难题的唯一出路。上个段落已经提到“量化”这个词，展开讲就是“所有的维度指标”如果最终没有量化来进行比对，结果是无效的。比如某银监会公务员，要求每月对辖区内金融机构（包括银行、证券、保险）进行客户服务行为检查，每个类型的金融机构不低于5家，每家不低于2次（包括首查与复查）。那么这样一个维度指标就是一个量化考核，其中包括3个量化值，第一是3个类型的金融机构、第二是每个类型的每月不低于5家（可以被认定为共计15家的量化值）、第三是每个单位每月最少2次（2次的性质也被设定），这样三个量化值在实行考核动作时，就可以进行评判，凡是没有达到量化值就是不合格，或者根据量化值的完成比例给予积分核算，最终无论是考核者还是被考核者，在考核表对具体分值较低的部分可以非常直观的分拣出来，哪一项做得好、哪一项有待改进，一目了然，对于考核后的行为优化更是可以起到有的放矢的作用。

（三）严格区隔设计与考核权限使得考核更加客观真实

最后这一点是决定性的，更对前面两点起到至关重要的影响。我们在绩效考核的实操过程中，常常会出现“是不是谁设计就谁考核”的疑问，其实这样的疑问在现代企业当中大多是不存在，而在传统政府部门中，常规做法自然是直属领导与人力部门来设计绩效考核指标及考核办法，最终考核者还是直属领导或人力部门，这是一个完全封闭的考核，也可以被认为完全是一个主观的考核手段，对于被考核者不仅是不公平的、更是强压性的，这样做同样失去了绩效考核是为了激励人的核心价值。

1.交叉设计法

绩效考核自然是由人力部门发起，并给出考核设计的公式或模块，由实际行为发生人（即被考核者）根据自己的岗位职责来进行维度细分，将考核项逐一罗列出来，再由直属领导根据时间节点和阶段性要求进行权重划分，最终形成绩效考核指标。这样的指标既符合人力设计原则，更符合岗位实操性原则。

2.同步考核法

考核一定是整合“硬指标考评”与“软指标主客观考评”两类相结合的方式，“硬指标考评”就是针对有具有量化指标的考评项直接进行评断，达到量化值就是合格、未达到就是不合格，也可以按照量化值的完成比例进行积分核算。“软指标主客观考评”主要针对不具有量化值的考评项让被考核人自己与考核人同时打分考评，如某科员针对A项目自己评分3分、其主管科长对该科员的A项目评分5分，那么便可取中间值4分就较为合理。

五、总结分析

从上文企业考核在公务员绩效管理应用价值可借鉴的三点分析中，本文发现维度权重设计、指标量化、权限分配是绩效考核中的核心点，更是难点，也是绩效考核在公务员行为管理与评定评价中最具价值的部分，对于公务员的级别调整、薪资调整，以及涉及到其晋升、降级甚至是末位淘汰的日常行政管理当中，起着决定性的作用，其使得管理部门的管理行为与处理结果更具科学性与实操性。

当前公务员的工作具有不同阶段不同要求、工作结果难量化的特点，这是由于现实的考核方法过于笼统、缺乏针对性、可量化性造成的。同时也反映出目前政府存在制度惯性，不长于借用私人部门的管理经验。现代企业绩效考核在实操中核心的三个部分包括维度权重设计、指标量化和权限分配，使得企业能够对员工的工作进行精细化、精准化的考量，最大限度的优化管理结构，人员和岗位配合实现效率最大化。

简言之，尽管政府机关与企业评估的目的与重点有很大差异，但二者同属于组织与管理的研究对象，在管理理论、方法及管理模式方面可以相互借鉴。特别是企业中人力资源的整套绩效考核体系对提高公务员绩效考核的科学化具有一定的推动作用。因此，为减少公务员工作指向性模糊地带的存在、提升公务员绩效管理水平，在对政府公职人员的工作行为绩效管理中，应借鉴社会企业的科学、客观考核思路和方法，为政府部门改进公务员绩效提供参考。

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