一、引言

从上世纪80年代中期引入中国至今，PPP在中国已经发展了三十多年。截止到2016年6月30日，纳入全国PPP综合信息平台项目库的PPP项目数量就已经达到了9,285个。

PPP在中国的发展可以概括总结为五个阶段，如表1所示，我国现在正处于第五个阶段。

表1  PPP在中国的发展历程

在PPP过去的发展历程中，政府、业内专家、学者对PPP模式的应用领域、PPP项目运作模式、操作流程、投融资模式、风险控制、评价体系、法律法规等方面开展了大量的研究工作，并形成了许多指导性文件，对PPP在我国的推广应用起到了很好的推动作用。

但从业内目前对PPP模式的研究方向来看，还很少有专家学者开展PPP项目建设管理方向的研究，而建设管理却是实践PPP项目决策、实现PPP项目投资、建设、运营等目标非常重要的环节。因此，开展PPP项目建设管理方面的研究显得尤为重要。

二、PPP项目建设管理面临的问题

对政府方而言，其在PPP模式下面临的问题主要有两个方面：

（1）政府角色需要转变。

传统模式下的公共服务项目及基础设施项目建设中，政府处于主导的位置，在项目的建设管理中起到决策的作用。而在PPP模式下的公共服务项目及基础设施项目建设中，政府的角色应该转变为监督者、指导者以及合作者，这就需要政府根据PPP模式的特征及国家政策指导文件的要求，加强对公共服务及基础设施建设投融资体制的改革，调整工作方法及管理制度，以更好地参与并监督PPP项目。

（2）政府方也面临着专业技术人员缺乏、人力资源不足的问题。

PPP模式做为一个全过程的投资模式，包括投资、建设、运营维护、移交等项目生命周期的各个阶段，投资规模大、周期长、专业广、参与方众多等特点使得PPP项目的操作极为复杂，因此对操作人员的要求也很高，不仅需要工程建设方面的专业技术人才，更需要法律、财务、经济、项目管理等方面的专业人才及综合性人才。而这些也是政府方目前较为短缺的全国各地资源。

对社会资本方而言，其在PPP模式下面临的问题主要有两个方面：

（1）社会资本方成员往往仅具有设计、投资、施工等一个方面的经验，若要满足PPP项目对投融资能力、管理能力、设计能力、施工能力、运营维护能力的要求，往往需要多种专业单位组建联合体；因联合体各成员单位各自的企业文化、出发点不同，在项目进行过程中需要进行内部磨合，影响PPP项目的投资效率；

（2）目前国内的参与PPP项目的社会资本方还没有或缺少项目的全过程建设管理经验，无法达到PPP项目全过程高效流畅运行的预期。

三、PPP项目建设管理的重点

（一）建立项目管理体系

首先要建立“一图、一表、一计划”的项目管理体系。

一图是指合同网络图，由于PPP项目的管理结构更为复杂，对成本的控制要求更加严格，因此需要更为精细的合同管理工作来支撑PPP项目的高效动作。合同网络图是以合同包的形式对整个项目进行WBS分解，将整个项目的建设内容分解到每个合同包里，最终形成项目的合同网络架构。

一表是指项目投资控制计划表，以合同网络图为依据，从项目投资目标的确定，投资的分解、调整，资金的计划、拨付、使用等环节对投资进行全过程跟踪控制，严格按照最终批复的项目总投资概算及单项概算对项目投资进行分解并控制，保证项目投资管理目标的实现。以动态控制理论为指导对项目建设的全过程进行投资控制，做好预测、计划、控制、核算、分析、考核工作，注重资金的时间价值、资金进入项目的时点、投融资渠道。

一计划是指进度总控计划，合同网络图完成后，将进行项目的目标论证并编制总控进度计划，该计划以全过程、全员参与为原则，涵盖项目公司的全部重要工作，作为项目公司开展项目管理工作的纲领性文件，并用以指导各专项工作计划（前期手续、招标、出图等）的编制。

图1 一图一表一计划

（二）强化投资管理，注重资金使用管理

以动态控制理论为指导，从项目投资目标的确定、投资的分解、调整，资金的计划、拨付、使用等环节对投资进行全过程跟踪控制，做好预测、计划、控制、核算、分析、考核工作，运用数据库、电子表格等作为辅助工具，通过及时的投资数据的采集和工程造价指数的收集，进行计划值与实际值的分析、比较，发现偏离，及时采取经济、技术、组织、合同等措施进行纠偏，保证项目投资管理目标的实现。

1、设计阶段的投资控制

根据有关资料显示，设计阶段的工作对建设项目投资的影响很大，所以设计过程中的主要工作是通过对方案的比选来确定最终设计方案，通过限额设计，在确定的预控投资额内完成设计。

2、施工阶段的投资控制

本阶段的工作重点是对预控资金进行动态管理，侧重合同交底及培训、合同台账管理及其付款计划、进度款支付审核、变更、签证审核、索赔与反索赔管理，对于预计超出预控的项目进行预警。

3、竣工结算阶段的投资控制

本阶段的工作重点是预先对竣工结算计划的编制；对承包单位上报的结算资料进行审核；对投资控制进行分析。

（三）重视项目设计管理

设计管理是PPP项目建设管理的重要工作之一。加强设计管理，严控设计质量，在保证设计进度的情况下，结合项目施工、运营维护等阶段的实际需求，提交符合国家标准、便于施工、能满足使用功能与效益的设计成果，达到PPP项目全生命周期总成本最低的目标。

设计方案与工程造价之间的直接关系：

在PPP项目整个开发过程中，设计阶段处于承上启下的重要阶段。所以，设计阶段是PPP项目管理的关键与重点。尽管设计费在建设工程全过程费用中的比例不大，一般只占建设成本的1.5%～2%，但资料显示，设计阶段对工程造价的影响可达75%以上。

设计方案与运营维护费用之间的关系：

大量研究结果表明，建设一次性投资与设施使用的经常性费用之间存在一定的反比关系，要保证工程项目全生命周期的发生费用最低，离不开项目设计人员的努力，通过对项目设计的不断优化可以找到这两者的最佳结合点。

1、控制设计单位费用成本

（1）改变设计取费办法

采用限额设计的方法考核设计单位，制定奖惩制度，在原设计计费的基础上,对因设计而节约的投资，按节约部分给予提成奖励，因设计变更而增加的投资也按增加部分扣除一定比例的设计费，实行优质优价的计费办法。

（2）预留设计费用尾款

对设计费预留一个百分数尾款，待工程竣工结算后再结清最后的尾款，这样就可防止设计人员在施工过程中随意变更或不到现场进行技术指导的现象，同时迫使设计单位重视建设项目的成本控制。

（四）重视项目信息化管理

1、信息化管理的意义

在PPP项目的建设管理需要对项目进行动态过程管理，并且按业务的全过程，提供给项目参与方（投资者、建设者、管理者、运营者等）真实有效的数据，避免出现信息孤岛，提高资源间的协作效率，降低项目投资风险。因此，需要利用“互联网+”的手段，按照PPP项目的业务特点，把项目各阶段、各参与方、各专业之间的流程、数据全部串联打通，形成PPP项目全生命周期管控支撑平台，协助投资方、政府方、建设方、运营方之间进行信息共享、流程协作、过程管控、运营支撑，提高项目开展的协作效率、控制投资风险、提高资金周转、分析投资回报，更有利于PPP项目的投资建设及运营管理。

2、信息化系统平台项目建设期的应用

（1）让静态的进度计划“动起来”，主动“指挥”项目协作，形成高效协作平台，确保工作能够衔接，平级沟通信息流畅，加速项目完工工期；

（2）提高控制项目进度力度，逐项追踪及控制每一个关键任务，透明化进度开展，实现进度风险可视化，延期预警实时推送至手机端，降低进度执行风险；

（3）控制好项目投资风险，实现投资管理对象清晰化，可以透明化投资流向，可追踪每一笔资金花费；

（4）提供动态实时的产值核算，根据进度计划、合同计划、资金计划生成挣值曲线，让管理者轻松获取项目进度与资金整体状况；

（5）提供动态实时的项目建设期成本核算，动态预警项目成本红线，让管理者在过程中随时把控项目成本风险，避免投资超概的情况发生。

四、结论与展望

在PPP模式下，建设管理做为PPP项目管理的重要环节，既保留着与传统模式的相似之处，又体现出有别于传统模式的特点。因此，在传统建设管理经验的基础上，结合PPP模式的特点，提出的针对PPP项目建设管理新特点的管理措施，形成了本论文的主要结论。

随着我国大量PPP项目的不断落地实施，各领域、各类PPP项目的建设管理也会相继遇到各种各样的问题。因此，对PPP项目建设管理的研究才刚刚开始，需要相关政策制定者、专家学者、实操人员等共同努力，不断提出新的PPP项目建设管理方法，边实践边完善，推动我国PPP模式的健康发展。

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