冯向伟  中国移动通信集团内蒙古有限公司市场经营部

摘要：当前我国正处在深化行政管理体制改革的关键时期，科学有效的绩效考核对于提高公共组织管理和公共服务能力意义重大，并且有助于推动当前所进行的体制改革和政府创新。文章结合公共组织绩效考核的现实情况，分析当前绩效考核中存在的问题，并有针对性的提出有效对策。

关键词：公共组织；绩效；考核；

一、公共组织绩效考核的发展历程

以公共组织为对象的绩效考核开始于19世纪20年代中期的美国，并最早在军队开始采用，到了19世纪40年代联邦政府开始对公务员进行绩效评价。到了20世纪80年代，西方国家在政府公共组织绩效评价的理念上有了较大改变，普遍引进以公共责任和顾客至上为理念的绩效评估，并在评估理念的引导下，转变政府职能。我国从20世纪80年代开始，政府对行政管理体制进行了持续改革，在提出变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行为方式的同时，开始逐渐采用一些先进的管理理念和方法来提高政府的绩效、能力，从此，使得公共组织绩效考核逐渐被认识。

公共组织绩效考核在我国从引进到全面实施大致经历了三个发展阶段：第一阶段，时间大致是1985年到1995年，绩效考核主要是围绕着“目标责任制”，这一时期的考核具有自愿性质，国家没有统一的考核要求，也没有相应的考核的要求和考核指标体系。第二阶段时间大致是20世纪90年代初期到20世纪末期，这一时期公共组织绩效考核在实践上具有如下特征：其一，重点关注经济增长指标，此时主要形式还是目标责任制，制定目标，重点看目标完成情况。其二，在政府改革的背景下、创新管理方式的驱动下，以及国际经验的影响下，各种类型的绩效管理工具和绩效考核方法纷纷出现，此时各个组织都在进行考核。第三阶段时间大致是进入21世纪后，以科学发展观、正确政绩观为主导，各级地方政府和部门也开始认真思考考核的目标，以及设定科学合理的考核指标体系。具体表现为：2007年温家宝总理在国务院廉政工作会议上强调，要抓紧建立政府绩效评估制度，要科学评估政府工作人员履行职责的情况。为响应国家“构建科学的政府绩效评价体系”的要求，从理论和实践方面各方都在积极努力，强调公共组织绩效考核既要关注经济指标，也要关注社会指标，关注长期、可持续发展，这是非常重要的。

二、公共组织绩效考核存在的问题

（一）绩效考核价值取向问题

公共组织绩效考核的目的主要是通过科学的考核、监测、评价和反馈，促进公共组织绩效的持续性改进和提高，从而为社会和公民提供优质的公共产品和服务。因此，公共组织绩效考核目标必须立足于公民的需要，绩效考核的内容、指标和标准的设计应从公民的立场出发，立足于组织的使命和任务。然而在实践中公共组织绩效考核常常是围绕领导确定的“中心工作”或社会存在的“热点问题”展开，而这些“中心工作”的确定往往是能够快速体现政绩的形象工程。例如交通安全方面，平时考核不多，一般在出现特大交通安全问题后，公众关注度上升时，政府才会发动大检查，进行严打，而此时相关方才能获得更大的权力、更有力的政治支持、更多的资金和相关资源。所以，从某种程度上，这样的考核价值取向实际上是奖励失败的机制，导致管理的被动性和防御性。

（二）考核指标设定问题

1、考核指标与组织使命、任务相脱节，从而导致绩效考核不仅不能持续改进组织的绩效，反而成为组织使命和核心价值实现的障碍。例如，交通部门的主要任务是创造并维持良好的公共交通秩序，但主管部门为交警部门确定的考核目标是指标为罚款数额，这就会造成罚款额越多越可能达标，但是组织的使命和任务却不能实现，并且从某种程度来说，考核指标的达标反映的确是交通秩序的糟糕程度而不是良好程度。

2、考核指标与组织任务不一致，导致组织行为不规范。例如，环保监察部门的主要职责是环境质量的改善，但主管部门将罚款数额、排污费征收率等作为考核的指标，就会导致两个问题：一是考核达标并不能说明环境质量改善；二是可能会给企业传递错误的信息：即足额交纳排污费后可以放心去排。再例如，用GDP增长率作为衡量地方政府绩效的主要刚性指标，这里存在的问题在于，从理论上看，这种做法有悖于市场经济的客观规律，不符合市场经济条件下对政府角色的要求定位。市场经济下政府的主要经济职能是规范和服务市场，为所有企业提供良好经营和公平竞争的环境，所以政府的绩效应该定位于所服务对象的满意度上，而不应该体现在所属企业的经济效益上。

3、从实践上看，很多高污染、高消耗企业屡禁不止，其根源在于在地方财政利益和官员“政绩”意识的驱动下，使得地方保护主义，封锁市场，排斥外来竞争等现象屡见不鲜，其最终结果是市场割裂、行政垄断、市场失范。

（三）考核过程存在的问题。组织绩效考核既要注意考核过程，也要注意考核结果，只关注过程忽视结果会导致形式主义；只关注结果忽视过程会导致弄虚作假。以治理超载为例，成绩汇报的着力点为领导重视，组织保障，以致出动了多少次警力，设立了多少个检查站；检查时间从过去的××小时延长到24小时，发现并处罚了多少个违规车辆等等。这里的问题在于只考虑了考核过程所作的工作，没有能体现结果：道路破坏减少多少，服务对象受益多少，难免有大搞形式主义、唱赞歌的嫌疑。

（四）考核结果利用存在的问题。在公共组织绩效考核结果使用中存在一个突出问题是考核结果与奖惩联系过于密切，主要体现在很多部门都推行“一票否决”、“末位淘汰”制度。不论是国际经验还是实践方面都证明，把奖惩作为评估结果利用的惟一形式，会导致相关人员对组织绩效评估的抵触情绪，以及为了完成指标不得不弄虚作假的行为产生，由此违背了组织绩效考核的目标和要达到的效果，如对招商引资目标完成情况进行考核后，凡完不成招商指标的部门和人员将面临着被批评、扣发津贴、补贴、甚至引咎辞职等方面的处理，无疑会给相应部门和人员太大压力，此时一些部门和人员可能就会为了完成指标而只注重短期绩效，忽视长期效益，比如引进一些不利于地区健康发展、可持续发展的项目。

三、提高公共组织绩效考核有效性的对策

（一）加强外部问责和公民监督。绩效评估中应坚持公民导向的原则，一方面需要领导者转变理念，要以公共责任和顾客至上的理念设定评估目标，通过设定科学的评估目标实现对组织及人员绩效的科学评价；另一方面需要加强制度建设，即建立公民监督的评价机制，加大公民参与和评价的范围，加强评估过程和结果的公开性和透明性，加强外部问责机制和第三方独立评价机制的建设，从而确保绩效评估的内容和侧重点能够有效反映公民需要。

（二）按照“基于使命，体现职责”设定考核指标。公共组织绩效考核指标的制订应遵循“基于使命，体现职责”的原则，围绕市场的规范程度和服务优劣来设计。使命即是管理市场经济的客观规律；职责即是为社会和公民提供更好的公共产品和服务。指标的制定要采取至上而下的方式，按照组织总体目标---部门目标---个人目标的逻辑顺序，进行分解，从而形成一个层层分解、横向联结的绩效指标体系。使得各部门的绩效考核指标紧紧围绕组织整体目标，每个人员的考核指标紧紧围绕部门的目标，这样才能使得每一个层次按照团队的形式参与到总体目标当中，才能形成合力，才能提升部门、乃至组织整体的竞争力。例如，对交警设定的指标可以是“违章同比减少了多少”，“罚款数额减少了多少”等。对环保部门设定的指标可以是空气质量改善的情况，污染排放减少了多少等。

（三）加强对过程和结果的双评价。可以采用监督监测和年终考核相结合的方式，监督监测体现对过程的评价，可分为日常监控、季度考核和半年督查等形式，评价主要体现效果、效率和效益；年终考核体现对结果的评价，评估组织投入及获取的效果。通过监督监测和年终考核的结合，实现绩效考核所要追求的目标——高绩效组织。

（四）提高考核结果利用的多样化程度。在绩效评估结果的利用中，既要摒弃将评估结果束之高阁，与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节的情况，又要避免绩效评估结果利用上急功近利，一味推行“一票否决”、“末位淘汰”，要提高绩效考核结果利用的多样化。一方面，可以授予高绩效单位或部门更大的管理自主权，另一方面可以把绩效水平和预算拨款有机联系起来，实行绩效预算。这样既可以调动各组织提高绩效的积极性，又可以打破传统绩效考核中“奖励失败”的实践情况。

参考文献：

[1]中国行政管理学会课题组．政府部门绩效评估研究报告[J].中国行政管理，2006，(5)：11-16．

[2]任敬喜．完善我国政府绩效评估体系[J].中国国情国力，2010（1）：25-27．