苗丽华 洛阳市计划节约用水办公室

摘要：水务产业改革是改善政府垄断体制弊端，增强节水意识，提升水资源管理效率的重要路径。随着民营化改革进程的不断探索，对于水务产业民营化改革目标、政府在民营化绩效管理中的积极作用如何？本文将从水务产业民营化发展中的问题入手，就水资源管理效率问题，以及供水企业的监管问题来展开探讨，并提出改善水务产业民营化改革工作的有效对策和建议。

关键词：水务产业 水资源 市场化改革 民营化 问题 对策研究

传统计划经济下的水务产业管理，政府垄断经营带来的管理效率低下问题，迫切需要从市场化改革中来引入民营企业参与，以刺激供水企业的生产效率，增强广大人民的节水意识。市场化改革实践的探索，民营企业在水务产业中的参与，在取得相应效果的同时，也暴露出一些问题。如企业成本管理模糊，私自调整水价带来的社会问题，政府在民营化过程中的监督职责缺位问题等等。为此，针对民营企业在水务产业市场化中的问题，从建立科学、规范的政府规制体系上，就保障投资者公平竞争问题，政府应该积极完善规制体系，来促进水务产业民营化的健康发展。

一、民营企业在水务产业市场化进程中的作用研究

推进水务产业市场化改革，从民营化改革实践中来规避政府单一管理模式的弊端，以促进水资源管理的健康、可持续发展。因此，民营企业的参与具有重要的现实意义。一是有助于营造多元投资主体环境，拓宽融资渠道，减轻政府的财政压力。从政府对水务产业发展规划来看，供水管理的社会公益性较强，而对于财政负担相对过重，通过鼓励民营企业参与建设、管理，更好的促进社会力量的配置效率。如在进行水利工程建设投资上，利用民营资本来缓解财政压力，通过政府参与主导来优化投资机制，增强水务产业民营化的占比，实现水务产业投融资环境的改革。二是有助于从市场化进程中提升管理效率，实现对民营企业资本的优化配置。我们从世界多国水务产业投资主体研究中发现，市场化机制的引入，应该降低民营企业资本的进入资格，通过相应的激励机制来提升水务产业的适度竞争水平，有效降低水务成本。公共经济学将水务产业界定为社会公共产品，应该由市场化来保障水务资源的合理配置，通过市场化竞争，增强社会公共产业的配置效率。三是有助于增强社会公共福利，提升水务产业的服务水平。政府对水务产业的放开，从市场化改革中来发挥市场的配置效用，特别是对于民营资本的吸入，鼓励民营企业参与到水务投资及运营中，实现水务产业的民营化改革。也就是说，民营化进程的提升，能够发挥市场规律的调节作用，促进水务产业的健康、稳定、可持续发展。

二、水资源市场民营化进程中的问题表现

民营企业在我国水资源市场化进程中的参与，尽管拓宽了水资源的配置效率，但在政府环境规制上、水资源收益率管理上还处于低下状态。全面梳理当前水资源市场化改革的现状，民营企业在参与中仍然面临一些问题。

（1）政府在民营化改革中相关制度建设不完善

对于水资源市场化改革工作，由于涉及到整个社会经济福利问题，因此，从政府在相关规制职能的地位及作用上，民营化改革需要重新审视政府的主导作用，特别是对民营企业市场准入制度、水资源公共服务职能问题，民营企业在具体实施、提供供水服务中，应该遵循市场化竞争规律。然而，对于民营企业来说，由于政府相关制度体系不完善，在公共事业领域民营企业的自身角色定位不清晰，民营化实践中难免存在管理者、监督者、执行者之间矛盾，而政府在承担自身监管责任过程中，一方面无法从法律法规体系建设上来优化管理环境，另一方面在监督管理操作上缺乏可行性论证，从而影响了民营企业在水资源市场化改革中的积极性。

（2）政企规制统一度较高，缺乏相应内生刺激机制

从水资源市场化的推进，民营企业在水资源市场化改革中的参与，很大程度上具有较强的行政性角色。特别是政企合一模式下，民营企业在管理上受到政府干预较大，如对水资源定价问题、水资源产业结构调整、水资源市场准入制度等，政府的绝大决定权限制了民营企业的自主性，也不利于民营化的市场化发展，企业缺乏利润的驱动，反而降低了生产效率。政府规制力具有一定的惯性，特别是对于水资源市场改革，传统政府管水模式的影响较重，民营企业的参与，对于政府自身角色的转变及定位缺乏正确界定，使得政府监管工作难以适应民营化改革进程，导致政府监管权力过强，如水资源行政管理中对权利的争夺现象，物价部门、工商部门、卫生部门、城市管理部门等多头管理带来的职能重叠问题，降低了政府规制效率，也影响了民营化改革的有效开展；同时，在政府监管实践中，多注重水资源工程设施建设与投资，忽视水资源市场化运营管理，如对水资源成本、供水质量、水资源服务、水资源污染防范等监管力度不足。

（3）水资源价格规制缺失，影响民营企业生产效率

水价是水资源管理的重要内容，对于水价的制定及监管缺失，直接导致民营企业的生产效率低下。我国在水价形成机制上，以成本加成法为主，从水价的调整上实行听证制度，但由于政府与企业在信息不对称情况下，对于水价的制定缺乏相应的监督，导致水价规制工作具有差异性。如个别地区水价偏高，政府与企业水价制定存在分歧，如企业在核算水价成本中可能将劳动力成本增加进去，也可能虚报成本，而政府对水企的成本约束机制不到位。传统计划体制下的水价调控，政府对供水企业提供财政补贴，而企业化改革后，政府难以从水价机制中来分辨导致低效的高成本因素，从而损害公众利益。因此对于水价的调控与管理，不仅是解决水资源供需矛盾的关键，也是避免和减少水资源浪费的重要内容。

（4）对水环境的规制力度不够

我国的水资源相对缺乏，缺水问题较为普遍。从当前水资源开发及水资源污染防范实践中，由于水资源缺乏有效的保护，反而加剧了水资源的短缺问题。在推进水资源市场化改革中，民营企业的参与，有助于提升水资源的综合经济效益，而对于政府来说，由于对水资源环境的保护力度不够，有些地方对水环境的污染，政府仅仅以象征性罚款来处理，对于因企业污水不达标而带来的水环境保护问题，更加重了水资源短缺危机。因此，从水环境规制力上，应该加强对水资源、水环境的全面监管力度，并从责任追索机制上来落实责任；同时，在污水处理费征收上，因污水处理成本、运营、维护费用的增加，相应污水处理费用较低，也相应从制度上加以改善。

三、推进民营企业参与水资源市场化改革的有效对策

（1）构建法律法规，完善民营企业在水务产业中的发展体系

水资源市场化改革，对于民营企业的参与，应该从法律制度上来进行构建，特别是对于民营化改革初期，由于制度措施的不完善而导致的规制力不足问题，迫切需要从政府规制上来加以规范，提升民营企业在水资源管理中的积极性。借鉴国外先进国家在水资源改革中的积极举措，以立法来保障水资源市场化改革的稳妥性，减少改革的盲目性。我国水资源民营企业的参与，同样需要从法律制度的完善上来增强改革的系统性、科学性，特别是对于多部门交叉管理方面，应该从改革实际操作中，从优化民营企业执行效率上，加强各部门职能划分，优化水资源市场化改革中民营企业的参与环境。如制定新的水资源市场化改革法规，从水资源民营化改革的目标、总体规划，以及政府、企业在市场化改革中的地位、作用进行明确，特别是从政府职能上，从监管职责、监管范围、责任认定及追索制度建设上，提升水务产业的经营水平，制定明确的服务质量标准，完善水价制度，从权利、义务上来进行划分；引入社会监督体系，完善多方监督职责，结合地域性水资源现状，从水资源环境保护、水资源基础设施建设、水资源市场化改革法规体系建设上，增强政府在水务产业改革中的主导地位，让更多的民营企业在市场竞争机制下自主经营，确保水资源民营化改革的顺利进行。

（2）引入现代政企规制体系，提升水资源民营化改革水平

从政府在水资源市场化改革中的角色来看，政府职责主要在于监管，而只有建立政企分开的制度体系，从市场化规律中来促进民营企业的独立、高效运行，迫切需要从政府监管机制和企业运营机制上来保持统一。加强社会性规制建设，鼓励民营企业的自主经营、自负盈亏，发挥市场竞争在促进民营化改革中的调节作用。水资源作为准公共产品，政府在监管上要从产权和利益关系上进行分离，通过建立符合民营化改革要求的新的政府规制体系，从政府监管职责转变上，来明确民营企业在责任、权力、利益中的界定，促进民营企业在水资源市场化改革中的综合绩效和管理水平。

（3）制定水价调整机制，激励民企改革积极性

水价机制的形成应该体现公平、公共、合理原则，针对当前水价形成机制中的问题，要着力从定价审核上，建立现代信息化定价体系，从水资源成本管理、费用管理、社会平均成本等方面，促进水价制定的合理性、科学性，政府要从水价政策监督中，以公示制度来完善价格监督体系。针对民营企业在供水成本高、供水效率低下的问题，要从企业生产成本激励上，引入激励性价格机制，来刺激民营企业提升供水效率。另外，对于水环境污染问题，政府要从水资源综合治理上，一方面加强水资源的保护，严肃对待超标排污企业，并从水资源污染防范上，推进污水回收，倡导节水理念；另一方面加强水环境立法，严查并严惩排污企业法律责任，减少水环境污染。

参考文献：

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[2]胡象明,杨拓.政府职能创新:公共服务市场化改革的视角——评《我国公共服务市场化改革与政府管制创新》[J]. 中国人口.资源与环境. 2014(07).