金必逞 杨翊丞 方磊 上海海关学院

项目基金：上海市教委科研创新项目，推荐贸易安全和贸易便利化战略下的海关风险管理研究，项目编号：12YZ191，指导老师：侯彩虹。

摘要：本文基于对整体性治理理论的研究，充分结合上海自贸区的特点，对自贸区海关管理模式创新机制进行深入研究。对国内外研究整治性治理理论已经取得的理论成果进行梳理学习，分析我国贸易现状与国际背景及目前海关管理过程中存在的组织结构条块分割和信息的碎片化等问题。结合上海自贸区的特点，从理论角度探索上海自贸区海关整体性治理的模式。最终通过调研海关与企业，结合整体性治理理论，针对这些问题提出改进措施并对自贸区海关管理的前景进行展望。

关键词：整体性治理；单一窗口；大数据平台

一、引言

近年来，国际海关一直致力于推进口岸一体化管理建设,以最大限度地简化进出口贸易通关程序,加快政府管理部门与贸易经营企业之间的信息传递。海关管理改革朝着系统整体性的管理模式方向转变势在必行。

在我国，海关、检验检疫等口岸执法部门均要求对进出口货物、人员进行检查并要求贸易商提供单证和数据。不同部门之间协调和配合的缺乏,给货物通关造成了不必要的延误，一定程度上造成了通关效率的低下，人力资源匮乏与通货贸易量剧增之间的矛盾。

整体性治理理论的出现对我国海关管理模式改革实践有重大借鉴意义。国内外对于整体性治理理论的研究从最初的理论探讨逐步转向实践领域的应用分析，但将整体性治理理论纳入海关管理新模式领域还尚属空白。本文对海关管理目前存在的问题进行了解，基于整体性治理的理论展开，分析国内外“单一窗口”建设情况，展望未来海关发展前景。

二、整体性治理理论

(一)整体性治理理论的产生背景

20世纪70年代末，由于公共服务传统官僚制的效率低下和刚性结构，英国建设大量小型化和分散化的机构，以此提高政府工作效率。但是大量分散部门之间缺乏一个良性的机制来协调沟通各自的关系，导致政府公共服务逐渐出现碎片化和空心化的问题。

在人们开始质疑新公共管理理论实际效用的背景下，佩里·希克斯结合自身经验对新公共管理理论的应用进行了深刻的分析和反思。认为新公共管理理论在实际应用中过分强调市场化管理策略，而没有意识到在本质上政府治理与市场管理有着很大差别。各部门都是以追求各自效率最大化为最终目标，这样的治理无法达到整体性长远性的效益。对此希克斯由此提出了整体性治理理论。

(二)整体性治理理论综述

PerriSix作为最早倡导整体性治理的政府治理学家，在《整体政府》一书中就已经提出“利用协同政府或整体政府的方式来解决社会和经济问题”。在《迈向整体性治理:新改革议程》一书中，批判了公共部门坚持权责划分与部门本位的观点，认为“21世纪的政府部门不应该再放任各不同功能与专业部门间的单打独斗，而应推动整体性治理，通过制度化以落实政府各机关间的沟通协调”，并将“整体性治理”定义为“政府机构组织间在充分沟通与合作下,彼此的政策目标能够连续一致，创造相互强化的效果，达到合作无间的目标的治理行动”。整体性治理的最终目标是取得公共利益和责任，是为了“能为我们的社会提供更低成本和更优质的社会效果以及更有效的服务”。

在Six之后，挪威学者Tomchristen和Per•Lagreid在《后新公共管理改革—作为一种新趋势的整体政府》一文中，从结构、文化和迷思三个不同的角度对整体政府及其在不同国家的改革实践中的作用体现进行了阐释，指出“整体政府的目标是促进组织之间的协作，除非跨部门的目标与组织的专门目标得到同样的重视，否则整体政府将难以成为一项主要的改革工具”。

三、整体性治理理论在海关中的应用——“单一窗口”平台建设

(一) 国外“单一窗口”建设情况

1.欧洲——以欧洲海关联盟为例

为适应欧洲同一边境执法的需要，欧盟设立了欧洲税务与海关联盟总司，以推动欧盟海关法的确立和修订以及整合各国海关管理模式。

在法律层面，欧洲理事会在1992年通过并颁布了“欧盟海关法典”，在翌年出台了“法典”的解释性及操作性执行法规。

2.美洲——以美国海关与边境保护局为例

美国海关与边境保护局以反恐和推动贸易便利化为方向，在自动化商业环境以及国际贸易数据系统上取得了一定进展。

美国通过国际贸易数据系统的要求确定需要参与的政府部门，进而让相关政府部门共同参与进自动化商业的服务中。国际贸易数据系统的建立以单一窗口以及机构间数据共享为基础。美国海关与边境保护局对单一窗口定义为一个服务于贸易便利化通过提交联邦机构需要的的货物清关数据的窗口。

3.亚洲——以东盟单一窗口建设为例

东盟将“单一窗口”的最终目标定义为通过精简和简化货物和商品的报关相关手续，加速实现更高的经济效率。在04年的东盟成员间会议设计并正式建立了东盟“单一窗口”。其中技术工作组的任务由马来西亚皇家海关负责，法律工作组的任务由菲律宾海关负责。

与在一个国家实行“单一窗口”不同的是，东盟国家在设计之初就考虑到了区域内国家之间的联系，不仅仅是在宏观层面上将本国国内数据库进行完善，还将部分数据在东盟内进行共享、比较、分析。

(二)国外经验对中国的启示

中国海关建设“单一窗口”的时间十分短暂，存在经验缺乏、制度不健全、权责不分明等问题。本文依据我国“单一窗口”的现状和国外建设成果总结以下三点启示：

一、完善上海“单一窗口”配套的详尽具体的相关法律、法规、细则，初步建立起相应的法律体系。随着国家经济不断发展，越来越多的新问题都亟待解决，完善法律条文是保持上海“单一窗口”建设实践动力的重要源泉。

二、加强海关在非传统职能方面的建设，国际贸易形势因为日益出现的新因素而增加了发展的不确定性，海关应继续推动非传统职能建设以应对可能出现的风险。

三、借鉴国外政府部门整合的经验，例如美国根据贸易数据系统需求来确定需要参与的政府部门，政府部门再根据系统需要的职能进行分工。

(三)我国“单一窗口”建设情况

1.电子口岸

在1998年,我国政府开始意识到建立公共信息服务平台的迫切需要,在国务院领导下,由海关总署牵头开始启动“中国电子口岸”的建设工作。其理念即是利用ICT技术将各部门分别管理的进出口业务信息流、资金流、货物流的电子底账数据集中存放在公共数据中心。

电子口岸的优势在于依托将各个政府部门的专用内网与企业使用的外网相连，让信息通过电子口岸专网实现企业与政府部门之间信息的互通。它为后来的上海自由贸易区“单一窗口”的运行提供了宝贵的经验。

2.上海自贸区“单一窗口”建设

2014年6月，上海国际贸易“单一窗口”试点项目开始试行，首期试点内容主要为一般贸易进口货物的申报与结果反馈，以及船舶出口岸联网核放。

同年9月，上海口岸工作领导小组会议审议敲定了上海国际贸易“单一窗口”的三年建设方案。其中提及的试点项目为：货物申报由进口推广到出口、由海港推广到空港；由船舶出口岸联网核放，扩展到船舶进出口岸手续办理环节等。并预计在15年底即实现口岸通关和监管通过单一窗口受理，16年基本建成并扩展单一窗口应用功能。这意味着上海“单一窗口”将真正实现政府“整体性治理”的理念。

在今年六月底，本文前往上海外高桥保税区得报关大厅对现场报关员进行了随机问卷调查，只有22.8%的报关员非常了解或比较了解“单一窗口”，49.1%的报关员表示知道但不了解，有28.1%的人表示根本没听说过。并对调查问卷进行综合整理得出下图结果：

目前单一窗口在海关、商检、海事、边检四个部门中试行，试点的内容明确了部门之间的权责关系。在改革后期仍然需要大量的努力来进一步破除“权力壁垒”的难题。

上海“单一窗口”的目前阶段发展优势：

本文认为上海“单一窗口”的优势在于压缩货物进出口成本、明确各个部门职能界限两部分。以一般货物进口、船舶离港为例。海关、商检、海事、边检对于同样一份单证数据的各自检验任务已经划分清楚，最大程度减少部门之间职能重叠的情况。

上海“单一窗口”在简化货物、物品进出口流程，减少行政审批方面实现了各个部门通过这个数据平台实现企业的一次申报，尽可能地减少企业在申报上所需要的多个步骤并完成审核，为企业提供便利；

现行“单一窗口”平台仍存在的不足：

第一，各部门平台数量过多，且系统之间不兼容，从而导致重复提交信息，需要提交的单证过多。

第二，有受访者表示新系统内部存在问题而导致理货异常。此外，有受访者反映海关和质检部门的报关系统仍有设计不合理之处。因此从系统本身角度出发，设计者仍需根据使用者的反馈不断完善现有系统。

第三，调研显示各科室流转单证时间过长，不够主动帮助企业解决问题。更严重的是科室之间沟通协调存在问题，有推诿的行为，导致通关效率低下。虽然上海“单一窗口”不断消除“权力壁垒”，但是因为自身部门固有利益因素，相关政府部门不愿调整自身的管理区域。推行部门权责划分的改革仍然难以前行。

最后一点也是目前我国海关发展面临的瓶颈，“权力壁垒”及条块化分割严重影响我国海关执法统一性及风险管理。

四、总结及前景展望

(一)注重企业实效反馈，进一步完善“单一窗口”体系

“单一窗口”是我国新推出的海关通关监管的平台，目前只实现了海关、商检、海事、边检四部门的试运行，存在着各政府部门“权力壁垒”的现象。本文认为应该首先通过完善制度规章解决这一矛盾。完善整体“单一窗口”的制度，细化制度条例，明确职能的分工与各机关各部门的权力、相关政府部门自身的管理区域。推行部门权责划分的改革消除职能重叠、权力壁垒的问题，并且在制度考虑个部门的利益互补，既能完美衔接各职能部门的协作，又保障各部门权力管辖领域。扩大目前部门合作规模，将更多的有关海关通关监管的部门加入进“单一窗口”，使“单一窗口”的功能更加强大。

(二)海关职能转型，加强非传统职能的建设

加强非传统智能建设，与时俱进紧跟国际社会发展脚步，借鉴国外的先进经验，转变我国传统概念海关。以面对国际贸易形势日益出现的新因素而增加了发展的风险。将非传统智能板块加入“单一窗口”，促进了海关的监管能力，也加强了海关的风险控制能力。

(三)实现跨部门资源共享，建立大数据平台和云计算功能

除了完善“单一窗口”制度规章方面之外，本文认为应该在信息科技方面促进我国海关的整体性监管管理，建立完善大数据平台和云计算功能，使海关监管更加科技化、信息化。目前我国海关已经有海关执法评估系统与进出口商品监测预警系统这两大统计平台，但是快节奏的科技发展并不容许我们满足于现有的大数据平台。

在“单一窗口”中建立起大数据平台，供“单一窗口”中的各部门都能快速地分享相关的数据，能在大数据平台中掌握通关中单据的各种信息，也能及时地发现信息中的疑点并实施监管。当单证申报时，数据平台能分析单证中的数据并自动分类，将有用的数据直接传送给相关的部门，无需人工查找。

参考文献：

[1]Perri Six. Holistic government[M].London: Demos,1997

[2]Perri Six. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda,Hound mills. Basingstoke. Hampshire: PALGRAVE,2002:2-37

[3]周运保.全面风险管理——海关风险管理的新方向[J].上海海关学院学报.2004(04)

[4]Tom christen, Per·Lagreid.后新公共管理改革—作为一种新趋势的整体政府[D].中国行政管理.2006(09)