潘键帆 谢炫琛 黄远航 孔可岚  广州航海学院

基金项目：2021年广东大学生科技创新能力提升计划（简称“攀登计划”）一般项目，项目编号：（pdjh2021b0386）。

摘要：本文从交通网络结构、交通需求与交通基础设施建设和交通管理服务等方面梳理了粤港澳大湾区交通一体化存在的问题，着眼于粤港澳大湾区未来发展需要，从客运一体化、货运一体化、交通服务一体化以及体制机制一体化方面提出大湾区交通协同发展的思路和建议，包括提高轨道覆盖面和通达度、建设多枢纽客运中心体系和超级枢纽港、建设世界级机场群、搭建跨区域交通大数据管理共享平台、发展智能交通系统等。

关键词：区域经济；交通一体化；粤港澳大湾区

交通是基础性、支撑性、战略性、先导性的产业。湾区内人、货的移动都依靠强大的交通体系支撑，便捷的交通网络会极大推动湾区协同发展。粤港澳大湾区交通一体化是《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）的重点内容之一，对湾区全面发展起到举足轻重的作用，为此，广东省政府发布《关于贯彻落实<粤港澳大湾区发展规划纲要>的实施意见》(以下简称《实施意见》)，明确按照“三步走”的安排进行建设布局：第一步，到2020年，粤港澳大湾区建设打下坚实基础，构建起协调联动、运作高效的大湾区建设工作机制。第二步，到2022年，粤港澳大湾区基本形成发展活力充沛、创新能力突出、产业结构优化、要素流动顺畅、生态环境优美的国际一流湾区和世界级城市群框架。第三步，到2035年，粤港澳大湾区全面建成宜居宜业宜游的国际一流湾区，实现大湾区交通一体化协同发展。本文将对粤港澳大湾区交通一体化问题展开分析探讨。

一、粤港澳大湾区发展现状

（一）拥有发展成世界级大湾区的潜力

粤港澳大湾区濒临南海，背靠南岭，具有很强的开放性和经济活力，在国家发展大局中具有重要战略地位。大湾区由香港、澳门和广东省广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆“9+2”城市组成，各项指标见表1。

表1  2019年粤港澳大湾区多个指标

资料来源：广东统计年鉴、香港政府统计处、香港旅游发展局、澳门统计暨普查局、Wikipedia

广东是经济最富活力的地区之一，香港的金融业和服务业十分发达，澳门是亚洲娱乐之都，湾区内各城市都有各自的发展优势。湾区腹地经济发展潜力较强，客货运总量位居第一，已具备发展成世界级大湾区的基础。

（二）轨道建设

粤港澳大湾区的铁路客运枢纽总体布局是广州“五主三辅”、深圳“三主四辅”与珠西地区“三主四辅”。大湾区以京九铁路实现深圳与香港的互联互通，以广珠城际铁路实现珠海与澳门之间的衔接。

（三）公路枢纽建设

湾区正在推动深中信道等跨江信道的建设，沿江高速前海段、黄茅海通道与南坪快速衔接工程正被规划建设中，关于伶仃洋和狮子洋通道的初步研究已经开始。2019年，大湾区内高速公路通车里程已达4600公里。

（四）港口、口岸枢纽建设

目前，香园围/莲塘口岸已被计划运行，横琴口岸、青茂口岸等新口岸的建设被加快推进，罗湖口岸的整体改造已提上日程，广州南沙港铁路等疏港铁路改造建设已被推动，西江、北江干线至珠江口航运主通道建设已得到提速。2019年，大湾区内地港口货物年吞吐量153146万吨，香港26331万吨，澳门13303万吨。

（五）航空港建设

目前白云机场已经完成扩建，新建珠三角枢纽（广州新）机场，同时规划建设一批支线机场和通用机场，推进城市高速公路、城轨等和机场的连接，提升机场集疏运体系，促进了广州临港经济示范区和深圳、珠海通用航空产业综合示范区建设。

二、粤港澳大湾区交通一体化存在的问题

（一）交通网络结构失调，布局不均衡

1.城市与交通协调性差，客运站体系不完善

城市GDP影响客运发展。2019年广州的GDP总值达到23628.6亿元，相比2018年增加了2626.16亿元。相比之下，同在大湾区范围内的肇庆，其2019年的GDP总值为2248.8亿元，两极差距大。而且，城市客运量与经济发展呈正比方向变化，各市的客流量差距越来越大。

图1 广东九市客流量数据

数据来源：广东统计年鉴

2.城市内部货运量增速缓慢，区域落后地区线网密度差

城际线网密度建设不平衡，城市运输量差距明显。如图2所示，广州、佛山、深圳交通网密布，大型线路工程如：广佛环线、广佛江珠线等，货运量均达到30000万吨以上。相比之下，肇庆只有广佛肇城际、肇顺南城际两条大型线路，2019年肇庆的货运量仅8509万吨。从运输经济角度看，中长距离的杂货适宜走铁路运输，但由于湾区铁路网密度不足造成城市货运量比例失衡。

图2 粤港澳大湾区主要城际铁路网

数据来源：《广东省综合交通运输体系发展“十三五”规划》

3.交通线路不完整，交通线路系统严重短缺

从交通线路密集程度上看，截止2019年，大湾区的线网密度只有3.86公里/百平方公里，密集程度较东京湾区的26.36公里/百平方公里相比较低。目前，其他湾区的线网密度较高，轨道和公路之间的衔接完善，各大城市间的来往密切。以东京湾区为例，东京湾区有六大港口，与六条新干线和两大国际性机场连接在一起，形成一个完整的线网。在粤港澳大湾区内，通过“9+2”的城市布局，实行以四个核心城市展开的轨道交通网和公路交通网，但是，目前各个城市之间还未形成一个完整的交通线网，轨道交通网和公路网大部分仍处于未开通状态。

从服务体系上看，港口是湾区经济的重要节点，湾区内港口资源，缺乏整合，湾区内港口发展不平衡，航道、港口方面的基础设施服务能力有待加强。

（二）湾区内相关经济要素分配不合理

1.土地面积与GDP贡献值的矛盾

在粤港澳大湾区中，土地面积与GDP贡献值不匹配的现象突出。从土地面积上看，以肇庆市为例，该市土地面积最大，为14891.23平方公里，然而它的地区GDP的贡献值仅有2248亿元、人均GDP仅有53935千元，其各项指标均为粤港澳大湾区中最少。相反，香港特别行政区的土地面积1106.8平方公里，是粤港澳大湾区中土地面积较小的城市，但其地区GDP为28656.79亿元、人均GDP为382046千元，在粤港澳大湾区中皆名列前茅。可以看出粤港澳大湾区内城市的土地面积对生产的贡献不成正比。

2.城镇化水平差异

城镇人口是城市城镇化水平的重要指标。2019年，香港、澳门和深圳的城镇化率达100%；而江门、肇庆的城镇化却只有66.71%和48.63%，是珠三角城市群内的城镇化占比最小的两个城市，粤港澳大湾区内各地的城镇化比率差异过大，城镇人口也有很大差异。由此可以看出，粤港澳大湾区内城镇化水平存在明显差异。这影响了城镇化水平低的城市交通需求的多样性，从而带来粤港澳大湾区整体城市群交通需求的空间位置失衡。

3.城市间交通基础设施建设的投资与政策支持失衡

交通运输业是国民经济的基础产业，交通基础设施建设对交通运输业和国民经济的稳定发展具有重要的支撑作用。虽然粤港澳大湾区各城市都依据《规划纲要》发布了相关交通规划蓝图，但各城市对交通基础建设投、融资方式与政策支持有明显差异。

交通领域的投资占比不高，例如在2018年，澳门特别行政区、珠海市的交通基础设施固定资产投资占年总固定资产投资比例（图3）仅2.83%与6.30%，这些数据可以看出当地交通基础设施固定资产投资的情况并不乐观。

图3 2018年四市交通基础设施固定资产投资占年总固定资产投资比例图

数据来源：广州市、深圳市、澳门特别行政区、珠海市2019统计年鉴

（三）交通管理服务水平不足

1.交通管理“软件”不完善

城市交通不仅需要相关硬件设施供应，还需要各个软件系统之间的有机组合来实现硬件设施的智能协调、调动，使其实现交通系统整体高效运作。一些港口、机场功能重叠，城市之间各种交通方式衔接并不紧密，缺乏大湾区综合交通一体化意识来共建共享。这些因素都不利于大湾区实现交通运输资源共享，物流、资金流、信息流的快速流通和人员往来，湾区内城市间交通资源垄断和信息壁垒阻碍着大湾区交通一体化进程。

2.高层次交通管理人才匮乏

湾区内高水平交通类人才数量不足，仅以港口航运业来看，广东九市的航运人才大多集中在传统航运服务业，高端航运服务业人才少，人才供给远远滞后于需求。

（四）湾区内部的制度差异

广东九市与香港、澳门在法律体系、经济制度等方面存在较大差异。在这种背景下行政模式和行政手段难以统一对接，人员、货物等要素未能在粤、港、澳间最大限度地自由流动。三个关税区并存的格局使得货物进出湾区要通过层层关口，重复检验，制约了货物贸易、服务贸易的自由化发展。

三、湾区交通一体化发展思路与建议

根据《规划纲要》精神，要求构建高效便捷的现代综合交通运输体系，推动形成布局合理、功能完善、衔接顺畅、运作高效的基础设施网络，为粤港澳大湾区经济社会发展提供有力支撑。结合前面的分析，本文从交通一体化基础设施建设，客运、货运等方面提出一些建议。

（一）客运一体化

随着粤港澳大湾区经济的迅速发展，客流需求规模进一步增加，通过现有的交通给“9+2”城市提供客运服务已难以满足未来客运持续增加的需求。

1.扩大轨道覆盖范围和通达度，打造“1小时生活圈”

湾区的特征就是跨区域建设。要重点构建连接珠江口东西两岸和港澳的跨区域高速交通网，共同建设“1小时生活圈”。未来可建设多轨道+公路的接驳运输方式以减少城际通勤时间；统筹做好轨道交通规划打造“轨道上的大湾区”；注重加强各种交通方式有效衔接，加密加多大湾区主通道建设，加大末端交通的通达深度，实现无缝衔接、零距离换乘。

除了加强广东9市的交通协调发展，也要注重港澳两地与广东9市的交通融合发展。目前，应充分挖掘港珠澳大桥和广深港高铁的潜能，建议适当增加能在粤、港、澳三地通行的车辆比例，在两端多设立公共交通设施设备，如公交车、出租车等，便于两地往来，做好两端的内域交通的接驳，减少等待时间，缩短城际通勤时间。

2.建设多枢纽客运中心体系

2019年粤港澳大湾区人口总数已达7266.94万人，其中就业人口有4571.83万人，在湾区留宿的旅客起码有34483.76万人次（不计香港和东莞），这些人流都是通过湾区的客运体系进行空间的流动。建议如下：

（1）健全点到线到面的客运网络，建立一个以广深港澳四大中心城市为核心引擎的湾区多枢纽客运中心体系。以广州的白云机场、深圳的宝安机场、香港的赤鱲角机场、澳门的澳门机场为枢纽的旅客空运体系；以广州的南沙邮轮母港、深圳的福田和罗湖口岸、港、澳为枢纽港的海上旅客运输体系；以广深港澳为基点，覆盖全湾区的铁路和公路网的陆运系统，从而整合成一个连接海陆空的多枢纽客运中心体系。

（2）完善空中巴士交通运行系统。增加湾区空中巴士飞行试点及航线的落地测量，探索空中交通运行新模式；共同建立相关交通制度，完善安全管理标准。

（二）货运一体化

2019年粤港澳大湾区经济总量近128,902.53万亿元，货物进出口总值达14.32万亿元，货运总量在不断增加，打造货运一体化，实行“一票到底”是大势所趋。

1.建设超级枢纽港

基于粤港澳大湾区目前港口发展现状，应学习国内外港口资源整合经验，结合湾区港口特点，建议在湾区内谋划打造国际性枢纽港——万山超大型深水港，其他港口作为支线或喂给港。创建重点突出、层次分明、功能齐备的港口群，推动港口一体化发展，增强港口群整体国际竞争力，形成具有全球影响力和资源配置能力的航运要素集群，提升区域在全球竞争中的实力和影响力。

（1）超大型深水港区的选址

万山群岛，地处珠江入海口，东邻香港，西接澳门，拥有大小岛屿106个。优良港湾众多，水域宽阔，是目前广州、深圳、珠海、香港进港船舶的必经之地。

建议选取万山群岛的较大的岛屿（诸如桂山岛、大万山岛、小万山岛、东澳岛等）。各岛屿之间、岛屿与粤港澳大陆之间，可建海底隧道或跨海大桥，又可以轮渡沟联。

图4 万山群岛地理位置

来源：高德地图

（2）超大型深水港区产业布局

万山超大型深水港区将定位为集装箱为主，兼化工/天燃气、粮食。利用万山群岛特殊的区位优势，适应泛珠三角经济发展对石油化工产品的巨大市场需求，申请设立石油化工产品保税物流中心，打造华南保税船用燃料油供应中心。

（3）超大型深水港区集疏运体系建设的意义

①建设万山超大型深水港区，发挥区位优势，融入“海陆空铁”协同大交通体系。打造大湾区“水上货运巴士”，建立完善“集疏运”物流平台，通过利用万吨级的“水水转运”体系，联系湾区港口群。对接港珠澳大桥路网，实现海港空港一线贯通，港珠澳腹地直线连接，横向整合三地地资源。

②加强与“一带一路”沿线国家港口的合作联系，发展远洋集装箱干线运输；加强与珠江水系内河港口协作，逐步形成腹地广阔、中转流畅、功能完备的集疏运体系。依托货运铁路及疏港铁路专用线，多点布局铁路沿线集货站场，提升铁路货运量，提升多式联运效率。

③缓解香港土地紧张问题，解决澳门没有大型深水港口问题。超级枢纽港体系的规划加快货运一体化体系的进程，促进粤港澳三区融合，提升粤港澳大湾区在全球竞争力和影响力，为大湾区的发展提供新机能，突破现有货运格局的发展局限，提升自身承载及交通运输能力。

2.港口建设

（1）推动港口转型和优化港口群布局

近年来，穗深港三大现代化港口的集装箱吞吐量一直位于世界前十，但广州黄埔老港等传统港口面临优化转型。要大力推动南沙港区工程建设，建成具有全球领先水平的自动化集装箱码头；推进珠海高栏港码头工程建设。同时，要巩固和提升广州港、深圳港和香港港作为湾区内外贸集装箱干线港；珠海港作为煤炭中转港和外贸进口铁矿石接卸港；佛山港作为粤港澳大湾区主要集装箱喂给港的作用，形成以广州港、深圳港和香港港为核心，以珠海港、东莞港等周边港口为支撑，建设干线港、支线港和喂给港三层次错位发展、合作共赢的粤港澳大湾区世界级港口群。

（2）完善腹地陆港系统

粤港澳大湾区港口群，连通广阔的内陆腹地，要加强疏港通道建设，配合主要港口建设后方陆域的铁路、公路，加速货物的转运。

3.航空方面

（1）建设世界级机场群，发挥航空运输在立体化交通网络中作用

目前，湾区各机场间的陆路、水路联通仍较不便。应进一步明确区域内各机场分工定位，通过修建机场快线等方式，与其他交通运输方式深度融合、互联互通，把湾区内几大机场有机串联。把香港、广州、深圳定位为国际航空枢纽，推动各机场的合理分工和一体化发展，积极配合南沙商务机场、广州第二机场、佛山珠三角枢纽机场等骨干机场格局建设，使航空运输融入大湾区互联互通的立体化交通网络。

（2）推动无人机在交通中的应用

目前无人机在交通中的作用日益显著，未来应推动其在低空交通的发展，促进其在客运、仓储和末端配送等领域的应用，进一步降低成本，提高货物运输的准时性。该技术涉及空域管理和空中飞行活动的审批和管理，以及多项法律法规的变动，下一步要解决这些问题。

（3）优化运输组织形式

大力发展多式联运，打破不同运输方式之间的壁垒，充分发挥湾区内陆运和空运的优势，优化公路、铁路、水路等的衔接，构建公铁海河多式联运网络。

（三）交通服务一体化

1.搭建跨区域交通大数据管理共享平台，加强交通资源整合和共享

组建集数据采集、储存等功能于一体的开放性、数字化、集成化的湾内交通运输数据中心，统筹整合广东九市和港澳地区的交通行业数据，对接国家级节点——交通运输部级数据中心。

数据中心以政府引导、各界合作的方式开展运营，利用先进的出行信息系统（ATIS）、先进的交通管理系统（ATMS）等智慧交通系统提高湾区的跨区域交通运行效率和服务水平。借助湾区交通数据融合分析，为湾区实现交通行业精细化和跨区域治理提供有效的数据支撑，对综合交通进行实时动态管理和监督。通过票务互联、信息互通共享、安检互认等相关示范点建设，便捷城际间出行。

图5  粤港澳大湾区交通运输区级运输数据资源框架

2.发展智能交通技术，提高现代化服务

建立智能交通大脑，利用智能交通技术解决人流、物流的问题，推动运输服务现代化。

（1）提高汽车ETC安装率。2019年底，ETC的安装率在湾区达到75%，未来还要提高汽车ETC安装率，实现不停车收费，提升高速公路的通行效率。

（2）深化推进城市交通“一卡通”服务，在湾区内推行便捷通行支付方式，加快湾区“一小时生活圈”的建设，建立统一的收费系统，在实现客运一卡通。

（3）推动5G技术和北斗卫星导航系统融合发展，加快交通和公共信息基础设施的建设，提升运输行业北斗系统高精度导航与位置服务能力。

（4）推进粤港澳三地的关区联合，推行“一次查验、一次放行”方案，实现一体化的便捷跨关区通关。

3.建立交通服务评价与问责平台

在分析、设计交通工程之前，要广泛地调查民意；在设计规划过程中，掌握实时情况，及时了解公众意愿；在设计规划后，可以通过该平台让公众对已建交通设施设备等传递意见和建议，让管理者和规划者参考并及时修正问题。对经常收到不良评价的部门或管理者，依法依规予以相应的惩罚。

4.培养高素质的交通运输服务人才

建设覆盖海陆空轨等交通要素的综合交通大学。为湾区培养高素质交通人才，满足湾区交通一体化快速发展的人才需要。

（四）体制机制一体化

在“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币、三种法律体系、四个支点城市”的格局下，推进政策协调机制一体化，建立健全交通一体化体系，需要中央层面重视，尽快从国家级层面出台支持粤港澳大湾区交通一体化发展的相关政策。

建立湾区区域交通协调工作机制，开展综合交通一体化顶层设计，形成大湾区整体交通发展规划；消除城市以自我发展为中心的思维，提倡共建共享意识，积极参与大湾区交通一体化建设。在《实施意见》的指导下，大湾区的交通建设一体化体系趋于形成。为促进区域协同发展，进一步提升湾区核心竞争力，需加快海陆空交通运输方式的一体化建设，探索综合交通运输体系的高质量发展模式，提升大湾区交通运输服务能力、品质和效率，助力粤港澳大湾区建设成为世界一流湾区。

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