谢涛   何斯佳 西安欧亚学院会计学院

基金项目：本文系陕西省社科界2019年度重大理论与现实问题研究项目“陕西省金融支持农村精准扶贫可持续性的条件、体制和机制研究”（项目编号：2019C111）的阶段性研究成果之一。

摘要：现阶段，我国精准扶贫、精准脱贫已经进入到了冲刺阶段，国家也进一步加大对扶贫资金的投入力度，为保障和改善民生、推动地区经济发展发挥了积极作用。而扶贫任务实施工作依旧艰巨，脱贫攻坚越往后成本越高、难度越大。扶贫资金使用效率低下的问题尤为明显，同时还出现专项扶贫资金违规使用、资金浪费等现象。从扶贫资金管理监督方面来看，也同样存在诸多问题，迫切需要对扶贫资金运用和保管的监控进行加强完善。基于此，本文以陕西省专项扶贫资金为主要研究对象，在深入分析陕西省专项扶贫资金管理现状的基础上，就陕西省专项扶贫资金管理实践中出现的问题进行深入分析，并针对性地提出解决对策，以期能提高扶贫资金的使用效率，推动扶贫政策落实，保障脱贫攻坚目标如期实现。

关键词：扶贫资金；经济发展；使用效率；资金管理

一、引言

目前，我国的扶贫攻坚战已进入到最后的决胜阶段，扶贫资金作为扶贫开发的重要资金保障，其管理审计被提到了前所未有的高度，在合法合规使用资金的基础上，对扶贫专项资金的支出状况和执行效率采取重点关注，还要开展必要的项目绩效审计。省级财政专项扶贫资金是实施精准扶贫的基础，其是否得到充分合理利用可以有效检验扶贫资金主管部门的履责程度[1]。因此，配合精准扶贫工作的审计监督不能有丝毫懈怠。在对扶贫资金进行审计时，相关审计人员还需提升自身的专业素质，梳理各个审计对象之间的关系，重点关注各部门对扶贫项目的审批与管理执行情况，准确把握扶贫资金的来源、去向及使用效率，谨慎分析后作出合理、科学的评价，确保扶贫项目计划的贯彻落实，从而对扶贫工作进行合理的引导，有效地化解扶贫工作中的风险，确保扶贫资金的有效利用。通过对陕西省扶贫资金管理现状的分析与研究，能够发现扶贫资金管理中所存在的问题，进一步采取措施有效地解决问题，充分发挥扶贫资金的作用，从而有助于打好陕西省以及全国的脱贫攻坚战。

二、陕西省扶贫资金管理的现状分析

陕西全省共有80个县，其中贫困县城有50个，位于全国贫困县数量第五位，这些贫困县是国家发展扶持的重点。就地理位置而言陕西省位于西北地区，全省地域狭长，陕南和陕北地区发展基础较为薄弱，具体表现为以下几点：相比沿海地区来说，其思想解放程度与对外开放程度相对较低，而由于陕西地区多山脉而陕北地区为黄土高原，基础设施的建设存在一定困难导致这些地区基础设施建设薄弱，相应的学校、医院等基础设施建设不完善，无法吸引素质较高的专业技术人才以及资金，公共服务水平较弱，三大产业支撑较弱。从综合角度来看，陕南陕北地区由于地理趋势问题地区基础设施建设相对落后，从政府财政拨款的角度来看，基础设施建设的投入严重不足。2016年，陕北贫困县的农电改造项就印证了这一问题，相比于其他贫困县，陕北地区贫困县平均投资额多出了500万，这500万的投资正是因为基础设施落后所产生的超额成本。为了解决这一问题，基础设施相对落后地区的政府相关部门应该提高重视程度，增加对基础设施建设的政府拨款，以改善金融产品以及金融精准扶贫的推广速度，地区基础设施的建设不仅可以改善人民生活的幸福指数，对于扶贫工作来说也是有益无害。

三、陕西省扶贫资金传递过程存在的问题

扶贫资金的传递过程分为分配环节、使用环节和监管环节，分别从这三个方面提出问题。

（一）分配方式不完善，扶贫工作受制约

陕西省财政专项扶贫资金基本上被全部投入到贫困地区的贫困群体之中，但是很多非深度贫困地区也存在着贫困群体，从而使专项扶贫资金不能充分发挥其应有的作用。虽然说陕西省专项扶贫资金的投入总量在不断加大，但是有相当一部分非贫困地区的贫困群体不能有效得到专项扶贫资金的支持，部分贫困地区由于缺乏精准扶贫的项目而导致扶贫资金的浪费。事实上，非贫困村也有较多的贫困户需要资金扶持，但由于没有建立按需分配的扶贫资金管理机制，导致资金太过分散，浪费大量资金在不算主要的发展方面，以至于没有多余的资金投入，易导致平均主义失衡，制约地方扶贫发展的积极性。同时，相关的专项扶贫资金使用状况也缺乏有效的监督[2]。其次，陕西省大部分专项扶贫资金被用于产业发展上，对于贫困群体基础设施建设和基础保障方面投入的资金相对有限，从而使贫困群体的生活保障水平不能从根本上得到提高。此外，陕西省目前各贫困地区的贫困组成个体大多为缺乏劳动力的老弱病残等特殊人口，受客观条件的制约，对脱离贫困有心无力。

（二）项目规划不合理，降低扶贫资金效益

扶贫资金项目投向不全是合理的，在安排时忽略扶贫资金投入规模是否与脱贫任务相匹配，以及对申报的项目清单审核是否过关。陕西省个别地方政府一味忽略项目规划管理审核，只重视项目申报，导致部分产业扶贫项目前期调研不够细致，项目的实际运行也缺乏有效的论证，从而导致项目在实际的实施过程中不能很好地结合贫困群体的实际情况，从而不能达到理想的扶贫效果。另外，由于项目立项申报原因不足或工程实施进度缓慢，资金无法拨付落实，以及项目上马匆忙、没有规划等原因造成的重复建设或建设后闲置，难以发挥扶贫资金应有的效益，甚至直接影响到政府发放扶贫资金专项的决策安排，延缓脱贫进度。还有极少数项目在实施完毕后结余的资金未作安排，使得资金闲置滞留，存在浪费。

（三）扶贫资金监督审查不彻底

财政监督是一项重要职能，能够有效地检查陕西省专项扶贫资金是否合理有效地充分发挥了其应有的作用，达到了预期精准扶贫的效果。对陕西省而言，对于扶贫部门贯彻执行扶贫政策、法律法规情况及其在扶贫资金落实工作中的公正性、合法性缺乏有效监督，对扶贫资金监督审查不彻底，同时对于陕西省扶贫资金的绩效审计问题尚未引起相关部门的高度重视[3]。

1.评定贫困户标准模糊

国家扶贫优惠的相关政策目前只针对贫困地区设立，然而在陕西省一些地区并没有得到很好的贯彻实施。由于当地的管理部门在执行时放宽了条件，一些非贫困户在不满足条件的情况下被划入政策扶贫范畴，严重违反了精准扶贫的指标，并且管理部门还向这些非贫困户发放扶贫补助款，个别优亲厚友的情况尤为突出，为了让自己人得到福利，甚至出现类似挤占贫困户的扶贫资格的现象。管理人员在信息上报时提供虚假资料骗取、套取扶贫资金，对个别贫困户的补助款进行截留、冒领。这种暗箱操作对于真正有需要的贫困群众来说是极其恶劣的，为了小利小惠抛弃职业道德与社会责任感。

2.农村扶贫资金空置与挪用现象严重

陕西省有的贫困县在申报农村扶贫项目时，不按实际项目需要进行申报，虚报、虚列扶贫项目，骗取、套取扶贫资金，然后将套取的资金用于公用经费和接待开支，情况恶劣的甚至私分扶贫资金用于己用。有少部分是因为项目失利，加上贫困地区本身财政收入入不敷出，工资薪金没有按时发放，以致于不得不从公款方面下手来弥补自己的损失，这才导致侵占、挪用和私分扶贫资金现象发生，但是少数并不能代表大多数，这些也并不能成为扶贫工作管理人员违规操作的借口。随着陕西省脱贫攻坚战逐渐进入冲刺期，国家对于扶贫资金投入数量的加大，有相当一部分扶贫专项资金没有精准地运用于扶贫项目，部分地区存在着扶贫资金闲置的状况，没有有效发挥专项扶贫资金的用途，从而导致扶贫资源的浪费。

3.监督管理机制不够健全

在陕西省扶贫工作的具体实施过程中，存在部分地区扶贫管理机构不健全的现象，存在扶贫项目的审批、实施和最终的验收工作均由同一扶贫管理部门进行，缺乏有效地监督管理，从而造成扶贫部门工作的积极性和主动性降低。同时，监督管理机制的不健全导致了部分地区争相申报扶贫项目，套取扶贫资金，从而导致各种项目计划实施却不见成效，只重视扶贫资金的使用，而相应的管理和责任却没有落实到位。部门分割、多头下达、封闭运用等项目扶贫资金管理问题在当前我国形成的“大扶贫”格局下表现突出，这些管理问题导致大量扶贫资金使用分散、多头管理、相互冲突，从而影响效率。尽管当地许多扶贫项目有具体的规划，有从上至下的项目实施方案，但还是有个别的项目难以切实落地和无法有效实施，由于地方扶贫主管部门缺乏进度安排、人力调配、资金使用等权限，往往是接受上级指令与部门安排被动执行，这种指一步打一枪的管理方式，使项目实施部门主动性、能动性和应变性无法得到发挥，以至于项目进度慢、验收慢、资金拨付慢，这些情况都是很普遍的。

四、优化陕西省扶贫资金管理的建议

（一）改善陕西省农村金融基础设施和信用环境

首先，加强计划指引。全方位地了解陕西省贫困地区现有的基础设施建设情况，进行全面规划。了解贫困地区金融体系的完善情况以及贫困人口的金融需求，加强金融扶贫服务站的建设工作，加强对金融机构扶贫任务的引导。其次，最大化汇集扶贫资源。在贫困地区开展金融机构的大力整合，将银行服务站点、农村电商以及金融扶贫站点等进行整合，目的在于实现金融机构之间的资源共享，提高金融扶贫服务的质量和效率。实现金融机构之间的资源整合，可以在很大限度上节省金融扶贫的成本，避免扶贫资源的浪费。将金融机构之间的扶贫资源整合起来，可以很大程度上方便贫困人口的存贷款业务，查询转账等基础性的服务。同时，对于扶贫资金的投向，要从综合效益的角度考虑，将其在合理安排的前提下，尽可能投入绩效比较高的区域[4]。最后看贫困地区人们是否真正意义上实现脱贫，当地经济状况是否得到改善，在于贫困户能否感受到金融扶贫产生的便利，金融扶贫能否很大程度上汇集全体贫困人口。因此，要大力加强金融基础设施建设，使得所有的贫困人口有能力享受到金融服务带来的成果。金融服务普及到贫困地区时，贫困人口的金融信用情况会得到很好的记录，金融机构从而加强了对贫困人口的信用的规范化，这样贫困地区人口的总体信用水平也会得到提升。

（二）提高陕西省扶贫资金使用效益

要想扶贫资金的使用效益有所提升，使之充分发挥其效益，陕西省要在执行项目计划这方面多下心思。首先，对项目前期规划进行有效且充分论证，严格要求规划先行。另一方面，根据陕西省各贫困地区的实际现状，充分发挥地区优势，发展适合贫困地区具体情况的扶贫项目，在项目申报的前期，要深入扶贫地区进行调研，项目实施前要进行有效合理的论证，充分了解贫困地区的特点，选择适合本地区同时能够充分发挥地域优势的项目，例如“宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔”这样因地制宜的发展目标，根据不同贫困地区的不同情况分类施策，注重发挥本地优势资源和培养优势产业，发展“一村一品”品牌，增强扶贫项目的造血能力和发展后劲，比如工业产业、旅游业、农业等方面，从而带动整个生产力的增长，充分利用专项扶贫资金，有效避免扶贫资金浪费的现象，使其最大限度地帮助贫困地区脱贫。总的来说就是完善扶贫项目库，优选项目，突出主导产业扶贫优势，着力培植优势产业，进一步提升贫困地区的自我发展自我脱贫能力，使其有效长期摆脱贫困[5]。针对陕西省项目规划过程中出现的情况，需改进资金筹措、分配、拨付使用的管理办法，资金拨付程序适当简化，明确资金分配使用的负面清单，项目实施完毕后合理消化存量资金，加强资金整合，做到分厘不差，以确保每一分钱都花在刀刃上。

（三）强化陕西省扶贫资金监督管理

1.审查扶贫对象资格

由于陕西省有限的扶贫资金对于广大的当地贫困人口来说供不应求，所以在建立完善的贫困户档案系统时，监督部门必须时刻严格把关，做到结合实际精准扶贫，对于伪造材料获取扶贫专项资金的行为要采取有效的措施坚决打击。为保证贫困户信息的系统存档足够完备，必须家庭走访或者实地考察各贫困村镇的贫困户，尽量获得最真实的一手信息，通过贫困户档案系统筛选后确定精准扶贫对象资格，但仅仅这样是治标不治本的，还得信息公开来达到保驾护航的作用。信息公开是政府保持公信力的一种途径，对扶贫资金建立完善严格的管理制度，建立扶贫资金、扶贫对象、扶贫项目公告公示公开制度。由于网络科技的普及，网络建设扶贫工作慢慢浮出视线，作为陕西省审计监管部门，可以将贫困地区的信息网络化，并及时公布和更新网上的扶贫信息，在快捷方便的互联网的帮助下，能让扶贫对象在第一时间获取扶贫信息，不仅速度快而且准确率还高。不仅如此，还要根据扶贫工作实际进度及时在网络上更新公告，将扶贫资金的来源、走向等关键程序做到透明公开，尤其是筛选确立扶贫对象到扶贫款落实的全过程，民众最在意这个过程是否合理合规。因此，为保证财政专项扶贫资金能够在阳光下传递，这需要对扶贫工作的透明度进行继续加强，减少暗箱的形成，从根本上避免暗箱操作。让广大群众参与到扶贫专项资金的监管使用中来，用严格的制度和透明的行动保卫贫困群众的相关福利，让他们更有信心拥护国家扶贫减困政策。做到精神扶贫比物质扶贫更难，所以得维持这种现状，深入开展扶贫宣传引导民众对脱困攻坚的态度。

2.增加对审计人员的监督审查

对于陕西省来说，在专项扶贫资金管理过程中要加强对资金使用及其流向的监控，对扶贫资金进行定期或不定期的审计监督，针对审计中发现的问题提出可行性建议并及时上报，上级主管部门督促有关地区和相关部门进行整改，并依法且如实的向社会民众公告。当然，审计相关部门也应极力整治违规操作的审计从业人员，时刻保证整个审计监督体系能够干净无菌。不仅如此，还要加强对扶贫开发工作的督促检查和考核评估，对重点任务落实情况要加强督查和跟踪问效，坚决查处岗位上的违规行为，加强问责力度。

3.强化监督管理机制

陕西省各贫困地区要立足地方实际，以户为基本单位，借助县、村镇这个载体平台，统一规划脱贫项目，对项目规模加以控制，然后按行业部门整合平台梳理归类。分别交由整合项目资金的出资方，由相关行业部门按有关行业项目实施规定，并结合市县精准扶贫的要求进行备案管理。由于陕西省扶贫资金来源不同，多头管理会造成没有明确扶贫目标，实施项目计划缺乏统一的指导协调，扶贫资金使用难以形成集中合力的状态，资金使用效益被降低。对于这类问题，各部门保持政策法规的一致性，因事设岗，规范项目实施管理，避免职能交叉，力求资金、管理、核算、验收落实到项目。同时着力提高扶贫干部队伍的整体素质，有效促进财政资金的合理配置[6]。

4.健全扶贫绩效评估相关政策法规体系

精准扶贫的法治化需要政府决策层立足于贫困地区的实际情况，制定科学的扶贫政策以及相关的扶贫法律法规。将扶贫指导意见、原则、宗旨、目标、考核办法等纳入到政策议程当中，以法律条文形式确定下来。对扶贫项目资金的使用情况进行绩效评估和绩效审计，分析并挖掘阻碍绩效提升的深层原因，为扶贫资金的分配和使用提供合理的意见。为使发现的问题和提出的建议具有威慑力和强制性，应将扶贫资金审计结果公开工作纳入法制化轨道，制定扶贫贫困相关标准及扶贫工作的阶段性任务与目标。明确扶贫范围和扶贫对象、制定专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等不同扶贫主体、不同类型扶贫工作的任务与目标[7]。

参考文献：

[1]许冬杰.财政专项扶贫资金在基层运行的问题及对策探讨[D].河南大学,2019.

[2]魏朗,陈光裕.省级财政专项扶贫资金预算绩效管理研究[J].地方财政研究,2018(08).

[3]梁日新.精准扶贫视角下财政专项扶贫资金绩效审计研究[J].审计月刊,2018(10).

[4]邹冬寒.精准扶贫背景下财政专项扶贫资金绩效研究[D].西南大学,2018.

[5]寇铁军,毕蕊.财政专项扶贫资金减贫绩效的约束与提升[J].东北财经大学学报,2017(06).

[6]刘建春.祁东县财政专项扶贫资金支出效应研究[D].中南林业科技大学,2018.

[7]徐焕章.陕西省金融支持精准脱贫对策与机制[R].陕西省社会科学界联合会,2018.