刘璇 张苗 贾继鸣 山东师范大学商学院

基金项目：国家级大学生创新训练计划项目“特色小镇建设对当地农民福利影响研究”（项目编号：201810445138）；教育部人文社科青年基金项目“空间异质性视角下我国土地利用碳排放效应与调控路径研究”（项目编号：18YJCZH241）；山东省自然科学基金“经济生态双重约束下城市土地利用碳排放的效率测度与调控机制研究—以新旧动能转换先行区济青烟为例”（项目编号：ZR2019BG002）。

摘要：作为乡村振兴和新型城镇化的重要载体，特色小镇培育必须坚持以产业发展为核心，以可持续发展为主线，以促进城乡一体化、推动经济社会转型升级为目标，积极探索政府引导与企业主体联动推进的运行机制。搜集整理山东省特色小镇的创建工作资料，分别从发展现状、运行模式、机制政策等方面进行了深度解读，在此基础上提出产业聚集、机制运作、协调发展的可行性路径，期冀为特色小镇高质量发展提供信息支持。

关键词：乡村振兴；特色小镇；运行模式；机制创新；山东省

2018年1月，《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》获批，其在创新城乡融合发展机制中提出“建设一批以产业为依托的特色小镇，引导农业人口就地就近转移”，如何高质量建设特色鲜明、产业强劲的小镇成为山东城乡一体化发展的核心问题之一。在此背景下，山东省高度重视和切实保障特色小镇健康发展，着力探索可行、高效的特色小镇运行模式和机制政策体系，助力城乡联动协调发展。因此，总结提炼山东省在特色小镇运行模式、机制政策等方面的可复制性经验，有利于为乡村振兴和新型城镇化建设提供科学依据，为全国特色小镇高质量发展提供信息支持。

一、山东特色小镇发展现状

2016年9月，《山东省创建特色小镇实施方案》颁布，随后山东密集出台政策从目标定位、创建程序、扶持政策、领导机制等全方位多层次支持特色小镇发展。2016年底，山东在“百镇建设示范行动”基础上，启动全省小城镇“1310”示范提升工程，特色小镇建设由研究谋划阶段全面转入推进落实阶段。截止到2018年底，山东共着手创建10个省级新生小城市试点、30个省级重点示范镇、22个国家级特色小镇和109个省级特色小镇，构成全省特色小（城）镇层级明确、布局合理的发展体系，建设规模全国领先、势头强劲。

在特色小镇建设过程中，山东省着眼地域特色资源的深度挖掘，差异化定位特色小镇发展方向，形成了工业发展型、历史文化型、旅游发展型、农业服务型和商贸流通型等^[1]多元化错位发展类型；着力内因提升和外力整合，在引导小镇特色产业链开发与构建的基础上，强化用地、财政、金融、人才等方面的政策扶持，通过“极化效应”对周边村寨的资源要素进行吸纳和聚集，倒逼特色小镇“增长极”显现^[2]，实现小镇大集聚、小镇大产业、小镇大带动。

二、山东特色小镇运行模式

（一）开发模式

特色小镇的开发架构主要包括产业链整合架构、旅游目的地发展架构和新型城镇化发展架构^[3]。山东省在培育特色小镇过程中，遵循“特色产业+N”的复合产业模式，对于工业发展型和农业服务型等小镇，依托现有产业基础和资源优势，集聚高端要素，培育壮大产业集群，通过产业链相加、价值链相乘、供应链相通，带动产业结构、质量品牌、创新能力、智能制造的全面提升，建设特色鲜明、技术高端、链条健全的产业集聚区；对于历史文化型和自然风光型旅游小镇，尊重并保护独特历史积淀和地域景观，通过创意和再生设计等路径发展文创等周边产品，对小镇的自然、人文及产业资源进行盘活整合、价值重塑，最终形成以特色主导产业为核心，自然资源、产业资源、人文资源融合驱动的全价值链产业体系，实现小镇文化传承与经济发展有机结合。

特色产业的聚集吸纳了大批农村闲置劳动力，为农业人口就地就近城镇化提供了可行路径，同时泛旅游产业的发展促使多样化的消费结构聚集，农村基础设施和公共服务短板逐渐补齐。在就地城镇化、镇村一体化、乡村特色化的契机下，山东省特色小镇加快人口集中、产业集聚、功能集成和要素集约，从而推动城镇化和旅游目的地架构的完善。

（二）运营模式

遵循“政府引导、企业主体、市场化运作”的指导思想^[4]，山东特色小镇大多推行“新城指挥部+经区管委+镇政府+城投公司”的运营模式。其中，新城指挥部主要指特色小镇建设工作专项领导小组或推进办公室，其和经区管委一道，负责规划定位、土地开发及基础设施、公共服务设施建设等整体规划和统筹协调工作，研究落实特色小镇培育发展的有关政策措施，强化资金、土地、人才等政策支持；定期听取建设培育情况，协调解决有关全局性、方向性的重要事项，加强对相关工作的指导和评估，对小镇建设及运营提供全方位的支持。

镇政府及其职能部门严格执行特色小镇建设有关规定，做好征地拆迁和项目服务保障工作，积极探索PPP等融资模式，支持社会资本进入基础设施、公用设施和大项目建设，并积极为开发企业及入驻企业争取税收、技术技改、科技创新等优惠政策，建立良好的招商引资环境。同时建立职责清晰、反馈及时、解决迅速、监督有力的管理平台，宏观把控企业的建设运营。

以城投公司为代表的经营投资有限公司是小镇运营的主体，其负责严格按照实施方案进行投资建设，做好项目融资、一级土地开发、二级房产开发、产业项目开发及后续经营管理和法务工作等，依靠市场抓运营、瞄准市场抓项目、紧盯项目抓落地，精算经济账，厘清社会账，在特色小镇的打造中主动作为以撬动经济发展、吸纳闲置劳动力、带动民生改善等。最终政府和企业形成分工明确、齐抓共管、上下联动的工作局面以推动实现精确、快速、高效的特色小镇管理。

三、山东特色小镇机制政策创新

（一）行政改革

在特色小镇培育过程中，为避免出现权责界定模糊、行政效率低下、协调督促不力等问题，山东省以深化“放管服”推进政府改革纵深发展。

特色小镇所在上级县（市、区）政府将部分行政审批权利或经济社会管理权限下放到镇，落实“扩权强镇”政策，编制镇行政权力清单和责任清单，列出详细的推进计划和目标要求，定期考核管理，力求工作取得实效。镇成立社区服务中心或便民服务点，推动服务下沉，零距离方便群众办事，通过优化办事流程、精简规范审批要件和材料，实现优质高效的“一站式服务”。在权力下放的同时，上级政府也对镇政府进行市场监管和社会监督，定期听取小镇工作汇报，确保镇级单位高效不乱为，到位不越位，上下联动为营造一个宜居宜业的小镇培育环境。

（二）要素扶持

政策支撑体系是特色小镇建设的必要条件^[5]。为保障特色小镇高质量运营，山东从用地、财政、金融、人才四个方面出台利好措施以支持其发展。在用地方面，特色小镇建设用地包含在城镇建设用地扩展边界内，并为其安排一定比例新增建设用地指标；在财政方面，山东省协调城镇化建设等资金，2016年拨付1.1亿元专项启动资金，支持特色小镇创建基础工作，2017年再拨款1.1亿元，支持相关地区进行设施建设及产业发展等；在金融方面，引导金融机构加大对特色小镇的信贷支持力度，探索产业基金、股权众筹、PPP等融资渠道，支持社会资本参与小镇运作；在人才方面，落实扶持创新创业政策，吸引、支持泰山学者、泰山产业领军人才等投入特色小镇创建，引领特色产业转型发展。

在省级统筹推动基础上，各地相继发布细化措施促进特色小镇落地运营。例如青岛通过设立50亿元的小镇发展基金，与农发行、国开行等签订的意向性融资，鼓励运用PPP模式推动社会资本参与，分别给予国家级和市级科技企业孵化器200万元和100万元的补助等一系列举措加码支持特色小镇发展。在新发展理念统筹指导下，山东各地小镇建设全面展开，努力成为区域经济新的增长极。

（三）考核评估

特色小镇培育之初，山东省出台了《特色小镇创建标准指标体系》，从规划设计、建设进度、功能配置、产业发展、创新能力、生态环境、人才发展和综合效益8个方面选取22项指标明确了特色小镇评选标准。为确保小镇高效、可持续发展，山东省将培育期间的评估和考核工作常态化，将滚动式考核贯穿始终，形成了“市级高度抓落实、第三方客观抓评估、特色办法抓管理”的综合考核体系，第三方评价机构每年评价1次，将评价结果作为用地指标、财政资金等奖补政策的重要依据。对特色鲜明、产业突出、发展势头良好的小镇加强指导，释放政策红利，助力小镇提档升级、拓展建设、拓深发展。反之，若第一年未达到规划建设投资目标，小镇将被黄牌警告；若连续2年则取消其创建资格。以此建立符合山东实际的特色小镇绩效考核评估机制，激励特色小镇培育工作高效运行。

四、山东特色小镇可复制性经验

目前，山东省特色小镇建设工作卓有成效，培育了一批模式先进、成效突出、经验普适的特色小镇。通过总结提炼山东省在小镇开发运营模式、机制政策创新等方面的理论成果，可以建立典型引路机制，为全国特色小镇建设提供经验借鉴。目前，山东省在特色小镇培育过程中主要有以下几点可复制性经验：

第一，聚焦产业聚合能力，夯实小镇发展基础。集聚人才、技术、信息、数据等高端要素，完善“1+N”产业体系，依托地域优势推广特色产业，差别化配置资源，重点引入龙头企业、产业链条短板企业，推动主导产业优化升级、集聚发展，促进产城融合。同时发展依托当地独特历史文化及景观资源发展文创项目以及多元化旅游项目，形成彰显世界眼光、国内一流、山东格局、地域特色的全价值产业链体系。

第二，聚焦机制运作效率，成立专班全方位推进。遵循精干、高效、专业的原则，成立专门机构服务小镇建设，通过优化资源配置、健全工作机制、深化“放管服”改革等提高小镇行政机制运作效率，高效推动政策研究、资源整合、项目组合、产业融合、宣传推介等具体工作。举全镇之力、聚全镇之智为特色小镇培育工作营造优质软环境。

第三，聚焦协调发展水平，助力城乡一体化发展。特色小镇建设在推进以特色优势产业为主导的园区建设的同时，也要坚持以群众需求为着力点，以改善民生为落脚点，优化社区服务。通过健全城市规划、完善基础设施、精细城市管理，进一步实现城乡联动发展；通过完善就近就业、社会养老、教育医疗、棚改旧改等途径提升公共服务水平；通过景观升级、环境综合整治等措施建设宜居环境。统筹推进“五位一体”，增加劳动力粘性，不断提高镇区人口和产业的聚集能力，将特色小镇作为城乡联动发展的重要抓手，助力乡村振兴和新型城镇化建设。

参考文献：

[1] 中华人民共和国住房和城乡建设部村镇建设司.关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知[Z].2016-08-03.

[2] 朱宝莉,刘晓鹰.全域旅游视域下民族特色小镇发展策略研究[J].农业经济,2019(03).

[3] 吴江.旅游型特色体育小镇建设规划与运营管理[J].社会科学家,2018(05).

[4] 周鲁耀,周功满.从开发区到特色小镇:区域开发模式的新变化[J].城市发展研究,2017,24(01).

[5] 齐拴禄,杨昆.河北省特色小镇创建与运营模式研究[J].经济论坛,2018(01).