基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究项目“产业融合视角下江苏农业旅游发展的政策研究”（项目批准号2015SJD731）。
摘要：政策在农业旅游的发展中发挥着支持、引导、规范和协调等重要作用。当前江苏农业旅游政策正在不断完善，表现出政策供给主体的广泛性、政策内容的多样性和政策目标的多元性等特征。在日益完善的政策支持下，江苏农业旅游在产业规模、产业类型、发展方式和品牌建设等方面均取得了良好成效，但是在在政策的可操作性、协调性、支持力度、执行情况等方面仍需进一步优化。
关键词：农业旅游；政策；特征；成效
农业旅游是农业与旅游业融合而成的新型业态,发展迄今大致经历了三代演进历程——即观光农业、休闲农业和创意农业。政策在农业旅游发展的过程中所发挥的重要作用不言而喻。为一个农业大国，我国农业旅游的发展在很大程度上是适应市场需求和城乡一体化进程而逐步发展起来的，具有很强的政策引导性。自20世纪90年代以来，我国先后制定了一系列的农业旅游政策。进入21世纪后，国家对农业旅游的发展更为重视，自2003年2018年连续十五年，国务院发布的中央一号文件都以“三农”为主题，2015年以来连续3个中央一号文件都提出要大力发展休闲农业和乡村旅游。在国家各项政策的支持和鼓励下，近年来各地农业旅游发展迅速。江苏凭借丰富的乡村文化和农业旅游资源，在相关政策的推动下，农业旅游发展迅速，成效显著。本文通过分析江苏现有农业旅游政策特征和成效，以期能为加快完善其农业旅游政策体系提供建议，进一步发挥政策的规划、引导和规范作用，促进江苏农业旅游持续健康发展。
一、江苏现有农业旅游政策特征分析
政策的量化分析一直是个难题，农业旅游是农业和旅游业融合而生的新兴业态，其政策的分析难度更大。鉴于部分政策文献难以获取，研究难以穷尽所有的农业旅游发展政策文件。同时由于学术界对农业旅游与休闲农业、乡村旅游等相关概念的边界较为模糊，本文选取的文件包括涉及“农业旅游”、“休闲农业”、“观光农业”和 “乡村旅游”等相关文件。本文针对江苏农业旅游的政策研究，在能够获取的资料范围内，重点搜集整理近5年国家和江苏省级两个层面的农业旅游政策文件。对大量文件的梳理分析，发现对江苏农业旅游发展产生影响的政策在供给主体、内容和目标等方面具有显著的特征。现仅以2016的主要政策（表1）作简要分析。
表1 国家和江苏关于休闲农业和乡村旅游发展的主要政策文件（2016年）

序号	文件名称	发布时间	发布单位	涉及农业旅游的内容简要
1	关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见	2016-01-04	国务院	指出推进农村一二三产业融合发展是拓宽农民增收渠道、构建现代农业产业体系的重要举措。其中特别指出拓展农业多种功能，推进农业与旅游、文化等产业深度融合。
2	国务院关于落实发展新理念，加快农业现代化，实现全面小康目标的若干意见	2016-1-27	国务院	提出通过大力发展休闲农业和乡村旅游推进农村产业融合，促进农民收入持续较快增长。多方面提出发展休闲农业和乡村旅游的举措。
3	关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见	2016-02-01	国务院	要求依托老区良好的自然环境，积极发展休闲农业、生态农业，打造一批具有较大影响力的养生养老基地和休闲度假目的地。
4	关于印发《长江经济带创新驱动产业转型升级方案》的通知	2016-03-02	发改委 科技部 工信部	提出大力拓展农业多种功能，推进田园风光、民俗文化、特色村镇等特色观光休闲农业和乡村旅游，鼓励农民以庭前屋后等资源为载体发展农家乐。
5	关于金融助推脱贫攻坚的实施意见	2016-03-03	发改委 财政部 等7部委	积极支持能吸收贫困人口就业、带动贫困人口增收的绿色生态种养业、森林草原旅游、休闲农业、传统手工业、乡村旅游等特色产业发展。
6	120亿旅游基建基金申报启动	2016-04-01	国家旅游局	指出重点支持乡村旅游、休闲度假旅游、文化旅游、研学旅行、旅游小城镇和新产品、新业态项目。
7	关于切实做好水库移民脱贫攻坚工作的指导意见	2016-04-05	国家发改委、财政部、水利部、国务院扶贫办4部委	提出依托库区独特景观资源，结合水利风景区建设，加快发展库区观光、休闲、度假等特色旅游，建成一批以移民农家乐为主的生态旅游村。
8	关于深入开展全国休闲农业和乡9村旅游示范县（市、区）创建工作的通知	2016-04-19	农业部	指出各地要加快培育一批生态环境优、产业优势大、发展势头好、示范带动能力强的全国休闲农业和乡村旅游示范县（市、区）。
9	贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见	2016-05-02	农业部 国家发改委、国家旅游局 等9部委	提出大力发展休闲农业、乡村旅游和森林旅游休闲康养，明确了工作基本原则和举措。
10	关于印发乡村旅游扶贫工程行动方案的通知	2016-08-11	国家旅游局  国家发改委等12部委	强调应该深入实施乡村旅游扶贫工程，充分发挥乡村旅游在精准扶贫、精准脱贫中的重要作用，要求各省区市旅游部门牵头，结合实际尽快制定推进落实行动方案的具体举措。
11	关于大力发展休闲农业的指导意见	2016-09-01	农业部、 国家发改委、财政部等 14部委	提出到2020年，布局优化、类型丰富、功能完善、特色明显的休闲农业产业格局基本形成，成为新兴支柱产业。
12	全国生态旅游发展规划（2016-2025年）	2016-09-08	国家发改委 国家旅游局	要求促进与文化旅游、乡村旅游等融合，形成各具特色的生态旅游线路品牌，打造旅游消费新热点，增强对沿线地区的辐射带动作用。
13	于印发乡村旅游扶贫工程行动方案的通知	2016-09-29	国家旅游局	提出“十三五”期间，力争通过发展乡村旅游带动全国25个省(区、市)2.26万个建档立卡贫困村、230万贫困户、747万贫困人口实现脱贫。
14	实施旅游万企万村帮扶专项行动	2016-10-01	国家旅游局	指出组织动员全国1万家规模较大的旅游景区、乡村旅游企业等旅游企业及旅游院校，对2.26万家乡村旅游扶贫重点村进行帮扶脱贫。
15	国务院关于印发全国农业现代化规划（2016—2020年）的通知	2016-10-17	国务院	规划提出拓展农业多种功能。依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展生态休闲农业。
16	全国农产品加工业与农村一二三产业融合发展规划（2016—2020年）	2016-11-1	农业部	提出要组织实施休闲农业和乡村旅游提升工程，拓展农业多功能。以建设美丽乡村美丽中国为目标，依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，强化规划引导。
17	关于组织开展国家现代农业庄园创建工作的通知	2016-11-17	农业部 国家旅游局	决定在全国国有农场范围内组织开展国家现代农业庄园创建工作，计划到2020年建成100个国家现代农业庄园。
18	关于实施旅游休闲重大工程的通知	2016-12-05	国家发改委 国家旅游局	通知指出积极推动乡村旅游和旅游扶贫。支持乡村旅游重点村的旅游基础设施和公共服务设施建设。
19	关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见	2016-12-06	国家发改委 农业部	提出大力推进农业领域政府和社会资本合作（以下简称PPP），这是农业领域首个PPP指导文件。
20	国务院关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知	2016-12-06	国务院	特别指出要“大力发展乡村旅游”，坚持个性化、特色化、市场化发展方向，加大乡村旅游规划指导、市场推广和人才培训力度。
21	省政府办公厅关于印发江苏省乡村旅游发展三年行动计划的通知	2016-01-09	江苏省政府	《江苏省乡村旅游发展三年行动计划（2016－2018年）》对江苏乡村旅游未来三年的发展制定了数字化目标，提出了特四大发展方向和三大保障措施。
22	关于加大农村改革创新力度 推动现代农业建设迈上新台阶的意见	2016-02-6	江苏省委	强调农村一二三产业融合发展，推动农产品流通方式创新，发展休闲农业和乡村旅游，引导农民开发乡土、乡风、乡韵、乡音产品。
23	省政府办公厅关于加快转变农业发展方式的实施意见	2016-02-22	江苏省政府	指出要因地制宜发展乡村旅游业，研究制定促进乡村旅游和休闲观光农业发展规划，积极开发农业多种功能。
24	关于推进旅游业供给侧结构性改革促进旅游投资和消费的意见	2016-03-02	江苏省政府	强调推动乡村旅游提档升级。提出依托风情旅游小镇，加快乡村旅游产品从传统“农家乐”向乡村生活、休闲度假转型升级。
25	江苏关于加快推进休闲观光农业强省建设的意见	2016-03-29	江苏省 农业委员会	进一步推进休闲观光农业持续健康发展，促进农村一二三产业融合，推动现代农业建设迈上新台阶。

（一）政策供给主体的广泛性
由于农业旅游是农业和旅游业的融合，而旅游业本身又是综合性较强的产业部门，因此农业旅游政策的供给主体具有较强的广泛性。国家层面的政策文件分别来自国务院、发改委、农业部、原国家旅游局等中央各部委发布的规定、决定、办法、细则、意见、通知、公告、纲要等。省级层面的主要有省级人大常委、省政府、省旅游局、省农业厅等相关部门发布的标准、请示、报告、规划、通知、决定、意见、办法等。以2016年为例，从中央一号文件开始，全年国家层面共有关于农业旅游的主要文件就有20多条。在表1中，由国务院签发的文件就有5个，由国家发展改革委员会牵头或独立发布的有7条，有农业部独立或牵头其他部门发布的有5条，由原国家旅游局独立发布文件仅3条。可见，国家层面牵头或独立发布农业旅游相关政策文件的主体主要有国务院、发改委、农业部、原国家旅游局，财政部、水利部、科技部、国家扶贫办等多个部门。江苏发布的农业旅游5条相关文件，多由省委省政府发布。从总体上看，我国农业旅游政策主体就有较强的广泛性，且权威性高。
（二）政策内容的多样性
从整理的政策文件来看，既有专门针对休闲农业和乡村旅游发展的政策文件，也有是在关于农村产业融合、农业现代化或旅游产业发展等相关文件中有专门提及，其中以后者占主导。涉及农业旅游发展的政策内容比较广泛，既有宏观的战略方向和规划政策，也有具体的金融、财政支持政策，还有示范区等示范引导政策以及旅游扶贫政策。总体上看，已经初步形成了政府主导的、较为完善的农业旅游支持政策体系，涉及战略方向、总体规划、资源开发、财政支持、土地供应、市场监管、旅游扶贫等多个方面。其中，国家层面上的政策多是宏观指导性，省级层面上的支持政策多在国家政策指导下的进一步具体化。但总体上政策仍偏指导性和方向性，可操作性相对较弱。
（三）政策目标的多元性
农业旅游的产业融合特征以及政策内容的多样性决定了政策目标的多元性。从现有的政策来看，主要目标有实现农业现代化、提高农民收入、加快休闲农业转型、帮助贫困地区精准脱贫、改善农村生态环境等。在20世纪90年代，农业旅游政策的首要目标是促进乡村旅游发展、提高农民收入，较多关注经济效益。随着农业旅游发展出现瓶颈，一些负面问题开始出现，政策的目标开始转向兼顾经济效益、社会效益和环境效益。2015年中央一号文件首次提出必须推进农村一二三产业融合发展，目标更多关注农业现代化，同时乡村旅游的扶贫效益也得到重视。2016 年中央一号文件强调“推进农村一二三产业融合发展，增进农民福祉”，2018年十九大报告提出“实施乡村振兴战略”。“农民福祉”、“乡村振兴”比“农民增收”内涵丰富得多，这些国家层面的战略导向使得农业旅游政策目标多元化更加明显。
二、江苏农业旅游政策成效分析
在日益完善的政策支持和引导下，经过多年发展，江苏农业旅游在产业规模和类型、发展方式和品牌建设等方面均取得了良好成效,为旅游产业升级、农业转型和农民致富注入活力，同时有效地促进农村环境的改善。
（一）产业规模日趋壮大，惠民富民效益明显
据统计，2017年江苏全年乡村旅游实现营业总收入近900亿元，约占全国乡村旅游总收入的14.5左右，比上年增长20.8%，接待游客总人数2.87亿人次，同比增长16%。乡村旅游在江苏省旅游产业中几乎占三分之一，在苏南旅游业发达地区已占半壁江山。乡村旅游点已成为江苏农村富余劳动力安置的重要载体，2017年全省乡村旅游直接从业人员总数42万人左右，还带动350多万农民受益，同时促进农民的生活方式和思想观念发生重大变化。
（二）产业类型丰富多样，同质化矛盾逐渐缓解
在国家和省级农业旅游政策引领下，江苏各地根据因地制宜，在农家乐、休闲农园、休闲农庄、民俗村等形式基础上，不断拓展休闲农业的经济、社会、文化和生态等功能，创新发展农业旅游产业类型，已形成现代新农村、高科技农业、古镇古村落、休闲观光、度假休闲、农俗节庆等多种形态的优势产品集群，乡村旅游产品的同质化矛盾逐渐缓解。如南京立足村庄特色，突显农耕民俗，集聚优势资源，打造了以江宁石塘人家为代表的“五朵金花”，构筑起都市乡村休闲旅游带；苏州则围绕太湖水乡、古镇风光、丝绸文化等特色资源，打造生态休闲、立体度假的乡村旅游新产品。还涌现出如南京六合龙袍稻麦田艺术景观、盐城大丰“荷兰花海”、无锡惠山田园东方“田园综合体”等众多典型。
（三）发展方式逐步转变，向合作化方向发展
在农业部和江苏各地的规范管理和政策引领下，江苏农业旅游的发展方式已从农民自发发展向各级政府规划引导转变，经营规模已从零星分布、分散经营向集群分布、集约经营转变，发展形成各类农业旅游特色产业区、产业带，经营主体已从农户经营为主向多主体经营转变。比较典型的乡村旅游经营运作模式有吴中太湖集团、无锡山联村、张家港永联村的公司化运作模式，宜兴篱笆园的公司+基地+农户+市场的合作模式，苏州旺山村、宜兴湖㳇、高淳慢城的公司+农户模式，大丰丰收大地产业园区模式，无锡阳山田园东方大企业引入模式，以及张家港飞翔农业休闲园土地合作社模式等。
（四）品牌建设不断推进，示范创建日益规范
近年来江苏重点打造了休闲农业和乡村旅游品牌体系，相应国家政策，开展休闲农业和乡村旅游示范县、示范点、特色村、星级户、星际景点、精品线路等创建，点线面相结合全面推进，培育各具特色的地方品牌，各类农业旅游品牌创建数量在全国名列前茅。2017年江苏正式启动实施“12311”创意休闲农业省级特色品牌培育计划，2018年将放大南京江宁、泰州姜堰、盐城大丰三地乡村旅游品牌效应。在国家各类示范创建标准的框架下，江苏还进一步制定了《江苏省乡村旅游区(点)质量等级划分与评定》、《江苏省乡村旅游区等级划分评定细则》和《江苏省星级乡村旅游点标准》等各类标准或规范，行业发展逐步品牌化规范化。
三、江苏农业旅游政策优化建议
目前江苏关于农业旅游的政策已形成国家、省级、市级三级政策体系，有效促进农业旅游的发展。战略层面看，农业旅游的政策目标基本达到；但从战术层面看，还存在一些问题，如政策针对性、可操作性、协调性不够理想，资金、人才、土地等方面的支持力度仍然有限，政策的落实推进监督不够等。因此，为进一步扶持和加快江苏农业旅游的发展，提高政策绩效，我们建议：
（一）在政策体系上，进一步强化省级层面政策的承上启下作用，一方面要进一步结合江苏实际具体落实国家政策，在省级层面确定发展目标和要求，细化国家政策；另一方面要加强对各地市政策执行情况的监督，指导各市结合实际细化政策操作方案。当前江苏农业旅游发展速度存在较大差异，苏北和苏中地区发展相对迅速，后发优势明显，苏南地区发展相对滞后，但仍保持了在全省农业旅游发展中的重心地位。因此需要各地市因地制宜，制定符合各地资源特色和市场需求、更加切实可行的农业旅游政策。
（二）在政策内容上，要在国家农业旅游政策框架指导下，针对江苏实际，制定相对较为引导支持政策、规范约束政策、市场监管政策等组成的农业旅游政策体系，重点包括设立农业旅游财政专项扶持资金、土地利用政策、金融信贷支持政策、税费优惠政策等，同时需要进一步加大政策支持力度，尤其要加大在资金、土地等方面的支持力度。建议江苏农业和旅游相关部门，对全省农业旅游发展进行专题调研，在总结整理各地发展农业旅游的有益经验、面临的困境以及政策诉求的基础上，做好政策内容的完善和调整工作。
（三）在政策协调性方面，注意各项政策之间以及与其他有关产业政策相衔接和配套，避免执行中出现矛盾而无法实施。首先需要加强宏观层面政策体系的顶层设计和通盘考量，其次要加强政策制定之前的调研和沟通，切实了解需求，避免出现矛盾。可探索成立由农业部门牵头、有关部门参与的工作协调机制。可借鉴法国在制定农业旅游政策方面的经验，成立农业、旅游各部门之间的沟通、交流机构，协调农业旅游发展过程中出现的问题。
（四）在政策具体落实上，应从省级和地市两级层面分别加强监督，精准落实。必须具有相应的组织机构和组织措施来保证，并监督、检查、反馈和总结各项农业旅游政策的落实情况。加强巡视督查，同时加强政策宣传，鼓励媒体和人民群众的监督。一方面对从事乡村旅游的农民、经营主体实行登记认证制度、严格管理，另一方面，制定宏观发展规划、政策法规和各类评价标准，实施定期和不定期的检查和评估。对于有特殊情况难以落实的地区，要及时找出原因，调整政策，解决问题。
参考文献：
[1]王德刚.农业旅游代际特征与盈利模式研究[J].旅游科学,2013,27(01)
[2]窦群.田大江.发展政策黄金期已经到来[N].中国旅游报,2015-08-10(004)
[3]李涛,陶卓民,刘锐,何海真,吴娇,程姗姗,王泽云.江苏省农业旅游发展演化研究[J].自然资源学报,2015,30(08)
[4]马洁.法国农业旅游的发展经验与启示[J].世界农业,2016(04)
[5]张靖耘.韩国乡村旅游发展模式经验借鉴及启示[J].生产力研究,2018(01)