陈丽娟 杭州市江干区科技发展中心

摘要：政府产业基金是各级政府引导产业发展、发挥财政资金杠杆撬动效应的创新之举，是政府经济部门改变财政资助方式的有力举措，文章分析介绍了现阶段我国政府产业基金的发展态势及前景，并以杭州市江干区产业基金发展为例，探讨区域性政府产业基金的发展模式及存在的问题，同时提出了发展区域性政府产业基金以助推地区经济发展的建议和主张。

关键词：政府产业基金；产业发展；创业投资；引导基金

政府产业基金是指由政府主导设立,按照“政府引导、市场运作、分类管理、防范风险”原则运作的政府股权投资基金。其设立宗旨是发挥财政资金的杠杆作用,引导金融资本和社会资本支持区域实体经济发展，促进优质资本、项目、技术、人才聚集，实现政府主导与市场化运作的有效结合，推进创业创新和产业转型升级。 

一、政府产业基金基本类型与发展形势

（一）基本类型

主要有产业发展投资基金和创业投资引导基金两种类型：

1、产业发展投资基金。主要突出市场化运作，与社会资本共担风险，同股同权方式实现退出，以母基金或定向投资等方式参与子基金设立，引导资本加大产业领域投资。

2、创业投资引导基金。主要突出政策引导，可以按“本金+利息”形式退出，以参股设立创投基金、天使基金的方式，引导资本加大对科技企业的培育支持力度。

（二）2015年以来政府产业基金发展形势

纵观近期以来政府产业基金发展趋势，主要体现以下特点：

1、基金规模呈爆发式增长。2015年1月，国务院常务会议决定设立总规模为400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，以母基金撬动千亿资本，通过专业化管理，市场化运作的方式重点投向新兴产业早中期、初创期创新型企业。2015年9月，国务院常务会议再次决定设立总规模为600亿元的国家中小企业发展基金，通过设立母基金、直投基金等方式，用市场化的办法，重点支持种子期、初创期成长型中小企业，激发其“双创”活力。仅2015年上半年全国省、市、县各级政府成立的政府产业基金规模就超过5000亿元，迎来爆发式增长。2015年5月，浙江省设立总规模为200亿元的省产业基金，并要求各级政府创新财政支持经济发展方式，鼓励设立各级政府产业基金，形成省市县联动，母子基金相互配套，引导金融资本和社会资本投入。目前，杭州市也已设立规模为40亿元的产业基金、20亿元的信息基金、10亿元的创业投资引导基金，以及3亿元的蒲公英天使投资引导基金,用以引导特色产业、扶持初创企业。

2、支持重点转向中小企业。国务院常务会议明确指出，中央400亿的国家新兴产业创业投资引导基金重点支持处于“蹒跚”起步阶段的创新型企业，总规模600亿元的国家中小企业发展基金，则重点支持种子期、初创期成长型中小企业发展。2015年，杭州市成功入选“全国小微企业创业创新基地城市示范”城市，中央财政将在3年内给予杭州9亿元补助资金，主要用于对小微企业的扶持，其中将有一部分专项用于创业投资引导基金、天使投资基金等，以间接方式助推小微企业发展。

3、运营管理朝专业化发展。让专业的人做专业的事正逐步成为各级政府产业基金主导部门的共识。李克强总理指出，国家新兴产业创业投资引导基金“实行市场化运作、专业化管理，公开招标择优选定若干家基金管理公司负责运营、自主投资决策”。2015年5月出台的浙江省财政厅《关于规范政府产业基金运作与管理的指导意见》则明确指出，政府产业基金应实行所有权、管理权、运营权相分离的管理运作体制，政府相关部门负责产业基金的监督管理，指导产业基金开展投资并做好对接服务，不干预产业基金具体管理和运作，充分发挥基金专业化管理团队的独立决策作用，按市场化原则规范运作。

二、杭州市江干区政府产业基金运行情况

2012年以来，江干区财政累计投入1.61亿元，用于设立区产业发展投资基金与区科技投资基金。其中，区产业发展投资基金规模1.05亿元，主要用于对接省、市产业发展投资基金，共同设立产业投资基金，支持信息服务业、智慧产业等重点产业发展，目前已参与设立母基金1项、子基金项目6项，区产业基金认缴出资9500万元，直接吸引了22.72亿元规模的股权投资基金落户江干，取得了23.91倍的放大效应。区科技投资基金规模0.56亿元，由股权、债权两部分用途构成，股权部分主要用于设立各类创投引导基金、天使基金。债权部分主要用于设立区“钱江时代”债权基金，累计为122家次中小企业提供贷款6.06亿元，为政府出资1000万元的60多倍。其中，多家企业在“钱江时代”支持下走向资本市场（包括华铁科技）。

江干区是杭州市最早设立区级政府产业基金的城区之一，在运行过程中虽进行了多方面的探索，但因可借鉴经验较少，还存在一定的局限性。主要表现在：

一是种类单一。江干区现有基金合作项目均属于产业发展基金类型，创业投资引导基金、天使投资基金尚无一家合作。既不利于引进利用中央、省、市各级政府创投引导基金资源，也不利于初创型、种子期的科技企业扶持培育。

二是模式单调。出于规避风险考虑，目前合作的产投项目均采取跟投省、市产业基金模式，基金投向要求较低，对江干区产业培育贡献度较弱。

三是对象单向。由于重“产投”轻“创投”，合作基金投向的项目主要是偏成熟型企业（集中在A轮或Pre-ipo阶段），初创型、成长性科技企业培育力度弱，不利于激发区域创新活力。

四是力量单薄。基金业务专业性较强，面临着决策、财务、法律、政策等一系列风险。以往江干区采取跟投省市产业基金单一模式，风险点较少。在新的形势下，必须借助专业力量、遵循市场规律，从操作模式、投资决策、投委会人员构成等方面作进一步改进。

三、下一步工作设想与建议

在经济发展新常态下，政府扶持产业发展的方式正逐步从直接向间接转变，以“投”代“补”已成为各级政府改变传统财政补贴方式的新思路。设立政府产业基金，可通过“乘数”效应撬动社会资本投向新兴产业和创新型企业，有力提升区域创新能力。历史经验表明，凡科技创新活跃区域必是风投资本活跃区域。在美国，风险资本是培育高科技创业企业的重要投资主体，有90%左右的高科技企业受益于风险投资，政府在风险投资发展中的作用主要是直接调动民间资本的机制和调动创业积极性。政府引导的风险投资主要集中在早期，则占美国早期项目的65%以上。在北京，截至2014年，共成立11支引导基金，资金规模超过80亿元。在深圳，仅2014年，该市安排800亿元设立政府引导基金。政府产业基金已成为提升一个地区创新活力和创新能力的重要手段，如何做大、做强、做优政府产业基金值得深入研究实践。对此提出如下建议：

（一）做大产业发展基金，推动产业集聚培育。

1、充分发挥现有合作基金产业招商功能。积极走访对接现有合作基金，鼓励投资江干区重点产业项目；同时，及时抓取合作基金投资信息，鼓励把所投项目引进江干区，真正做到成效“产出来”、招商“引进来”、税源“落下来”。

2、有重点地选择产业基金合作项目。改变简单的跟投省市产业基金模式，有重点地选择运作能力强、带动作用大、产出贡献高的重量级社会投资机构（如浙民投等）合作设立基金，推动产业集聚和转型升级。

3、努力打造有全国影响力的被投企业集聚区。出台鼓励被投企业落户的一揽子政策，以最优惠的政策吸引最优秀的成长型、成熟性科技企业落户并形成产业集聚，凡风投机构投资的企业，可以采取“跟进投资”、“投贷联动”、“租税联动”、“引税奖励”等形式给予扶持，推动科技金融从“播种子”、“选苗子”向“摘果子”方向转变。

（二）做强创投引导基金，激发区域创新活力。

要大力发展创业投资引导基金，大力吸引社会创投机构、天使投资机构落户江干区，加大对种子期、初创型、成长性项目的培育，优化创新生态，激发创新活力。

1、常态化投入。设立江干区创业创新引导基金（简称“双创”基金），建议首期规模2000万-3000万，后续每年增资，资金来源为省市区每年拨付的科技金融专项资金。

2、专业化托管。“双创”基金委托杭州市高科技投资有限公司管理，由其作为基金委托管理机构并负责基金尽职调查、出资、退出等事项。同时将杭州银行科技支行作为资金托管银行，设立江干区“双创”基金专户用以动态监管。

3、特色化运作。“双创”基金主要用于设立跟投基金、产业园基金、众创空间（孵化器）基金三种模式，覆盖创投机构、科技企业、园区运营商等各类科技创新主体及科技园区、科技企业孵化器、众创空间等各类科技创新载体，充分体现创投引导基金多层次、广覆盖、差异化特点。

4、规范化操作。丰富投委会人员构成，引进专家团队参与基金项目遴选和决策。跟投基金择优选择市创投引导基金或天使投资基金的拟投项目（必须是国内一流的投资机构），经基金管委会同意后实施，委托杭高投进行后续出资及管理；产业园基金及众创空间、孵化器基金项目由区科技局或属地街道推荐，通过杭高投评审环节后，经区管委会同意后实施，委托杭高投进行后续出资及管理。

      （三）做优债权风险基金，助推小微企业成长。

“钱江时代”债权基金是江干区债权基金拳头产品，已成功运行至第八期，产品受惠企业百余家，产品低成本、低门槛的特点有效地缓解了小微企业的“双难”问题。在保质增量的前提下，要进一步做优债权基金。

1、扩大产品受益面。充分发挥街道积极性，将更多符合条件的区内小微企业纳入风险池。

2、防范规避风险。加快出台《“钱江时代”债权基金操作细则》，规范基金管理，完善风险处置机制，降低政府资金风险系数。

3、丰富产品种类。拓展与多家银行的合作，创新设计适合科技型企业的贷款模式，积极探索“小微贷”、“百人贷”、“高新贷”、“过桥贷”等新的金融产品，做大、做多风险池盘子，增强债权产品选择性、可比性。

参考文献：

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