余亚妮 中国人民银行汉中市中心支行

摘要：在经济全球化背景下，世界各国的金融进一步开放，银行所从事的业务种类也不断增多，风险的来源和程度也发生了显著的变化。存款保险制度是保护存款人权益、防范银行挤兑、降低银行经营风险、维护金融稳定的一项基础性制度安排，存款保险制度的建立需要有利的宏观经济环境、稳定的银行体系和有效的金融监管。在这种背景下，本文首先探讨了存款保险制度的制度种类差异，进而从三个方面着手，分析了存款保险制度对金融发展的影响，最后进行了简单的总结，以求为更好的理解与应用存款保险制度提供必要的借鉴与参考。

关键词：存款保险制度；金融发展；影响

存款保险制度是一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金。现代金融的发展变化万千，已反映在商品、机能、组织及监理等方面。伴随着金融发展步伐的加快，金融机构所面临的竞争也日益剧烈，其所衍生的经营问题也随而多种多样。为应对这种危机，金融安全网的观念应运而生。如何借助安全网中的存款保险制度达成消除金融危机的目的，在近年来广为世界各国所重视。

一、存款保险制度的制度种类差异

存款保险制度在类型上，可分为隐性（implicit）与显性（explicit）两种，前者是指未经正式明文规定所形成的存款保障计划，仅由政府所提出的声明或官方行为，对于存款人及其它非存款债权人所提供的保障；后者乃指借助立法规范的方式，将存款保障的相关事宜加以明定，使存款人或其它相关人士得以预期保障内涵与程度的制度。根据国际存款保险机构协会（IADI）的统计，单是亚洲地区，就有十几个国家设置了存款保险制度，并加入该会员。

一般而言，隐性存保制度由于法规未明确规范保障程度与应对手段，因此政府在处理问题金融机构时，完全是基于行政上的干预，而非本着法律规定的依法行政程序，是以政策性目标为取向，判断所欲采取措施的裁量手段。这种制度在处理问题金融机构时，常会出现针对类似事由却有不同处理措施的现象，这样不仅欠缺公平性更无助于金融体系的维系。另外，这种制度的成本支出概由政府与纳税人负担，而非归责金融机构本身，此举也无法督责金融机构注意产业经营的风险。更有甚者，隐性存款保险制度因缺乏明确的制度性设计，往往仅能保障大型或有强烈政治关联（Most Political Connected）的金融机构与大额债权人，这样一来，反而无法降低存款人的存款偿付（repayment）风险，也未能降低挤兑诱因，并且容易使社会大众产生一旦金融机构发生不能支付的情况时，政府绝对会提供财务援助的不当预期。虽然该类型的存款保险制度有上开缺点，但也有认为隐性存款保险制度相较于显性者能够赋予政府较大的处理弹性，得以应对系统性金融危机，而非拘泥于固定的保障规范。相对地，显性存保制度则是依据法律的规定，对于存款保险制度运作的规则、程序、投保金融机构的资格、受保障的存款种类、最高保障额度、保险基金来源及金融机构停业时保险人得采取的措施等，均有标准或规则可循。在这种制度下，对于存款人的保障，主要是依据存款保险法规所制定的最高保额以及保险人是否有权采取对保额以上存款人扩大保障的方式来处理问题金融机构。同时，也允许政府就问题金融机构的处理而向金融机构征收保费及其它相关费用，以降低政府的财政曝险（Fiscal Exposure）。

二、存款保险制度对金融发展的影响

（一）存款保险制度对金融机构的影响

所有制度的设计都有其宗旨，而保障存款人的权益与协助处理问题金融机构，就属于存款保险制度的规范目的。由于经济日益灵活，金融活动已渐成为生活不可或缺的一部分，民众对于金融机构的倚赖度也日益加重，金融机构一方面提供资源以协助支付的进行，另一方面则排除参与者的风险。然而，挤兑常造成支付系统的破坏，使社会大众对于采用存款货币作为清算的支付系统失去信心，存款保险制度的实行，正可消除这个方面的威胁，并使支付系统的运作更加顺畅，而支付工具的公共性也会更加显著。简而言之，如果设置存款保险制度，当存款人对于特定金融机构失去信心时，通过该制度可降低挤兑程度，同时可预防金融危机的扩散，达到安定金融的目的。除此之外，金融机构的挤兑除对货币供给与支付系统造成威胁外，也会对于金融机构信用分配的角色产生干扰，增加社会成本。但其中受害最深者，则是于存款大众。基于于信息不对称（Information Asymmetry）地位的存款人，并未具备足够的能力与信息，能对金融机构的健全与否进行评估并作出选择，因此所处地位相对弱势。存款保险制度会影响信息弱势者的保障程度，而存款人的保障是否周全，也将牵动整体金融秩序是否稳定，进而影响金融运作的效率。因此，存款保险制度的有无，在现代金融发展过程中，是不容忽视的关键点。

（二）存款保险制度中存保角色的演变

在历经无数问题金融机构所生的风暴后，国际间对于存款保险制度的定位，也逐渐进行调整。该调整的趋势为，存款保险制度已由处理问题金融机构的赔付者（Pay Box）逐渐转化为风险控管者（Risk-Minimizer）以及损失控管者（Loss- Minimizer）的角色。换而言之，存款保险制度以往在金融机构发生问题时，基于保险人的地位履行保险责任，以赔付存款人损失的角色，随着多年来问题金融机构所生金融危机的经验累积，有必要将其角色转化为风险与损失的控管者，以提前消除可能的问题产生，同时建构预防性的监理模式。为有效发挥此等角色的功能，发达国家多赋予存款保险机制独立的地位与应有职权，例如美国联邦存款保险公司属于政府监理单位之一，日本也在历经金融危机后，多次修改存款保险法，大幅调整并强化日本存款保险公司的职权，其目的均在贯彻存款保险角色的演化，朝向确保存款人权益并维护信用秩序的目标前进。

（三）存款保险制度与金融安全网

由于存款保险制度是金融安全网的一环，其本身的重要性虽无可取代，但也应与金融安全网内其它成员（如金融监理机关与中央银行），进行良好的互动与搭配，以期发挥金融监理的综效。换而言之，企盼金融安全网的功能能够有效发挥，金融安全网成员间的关系（interrelationships between safety-net players）相当重要，尤其是信息分享、机构间的协调与权责划分等，均有助于促使金融安全网的运作更加顺畅。例如，监理机构对于金融机构的状况了解较少，一旦金融机构发生问题时，假使存款保险机构能够从监理机关处获取详细的信息，则有助于实时协助处理问题金融机构。毕竟在处理过程中，金融机构资产的价值将影响清算的时程，因此若能及早了解资产的价值，将有利于存款保险机构更好处理问题金融机构问题。有关信息的取得与保密，可以通过立法、备忘录、协议或科学技术的合作来达成信息共享的目标。一般来说，金融安全网的设计越复杂，则各成员间的良好互动就越重要。

三、结语

本文认为，存款保险制度的目的，并非单纯消极地以赔付等方式保障存款人的权益，其更肩负协助处理问题金融机构的职能能，而积极地构筑出另一道预防性的监理防线。通过这两种机能的实践，存款保险制度有助于保障金融知识欠缺的存款人，并排除其因挤兑而产生的恐惧，进而达成稳定金融秩序的目的。此外，一旦金融机构发生问题，在过往或许是由政府动用公共资金，对问题金融机构的存款人提供全额保障，这是基于国家整体金融安定及利益考虑的过渡性必要措施。这类对存款人提供全额保障的方式，除了易衍生道德性风险（如金融机构负责人借机掏空资产或从事高风险业务，将风险转嫁给全民负担）外，也会导致存款人养成对于金融机构经营风险漠不关心的心态，因而这类措施的施行期间不宜过长，在问题处理完毕后，仍应回归存款保险制度。伴随着金融环境变迁与金融创新发展，金融机构的型态与经营模式与往昔已有所差异，同时也提高了金融监理的难度。身为金融安全网一员的存款保险制度，应如何应对这类转变，以发挥保障存款人权益与协助处理问题金融机构的重要机能，是当前及未来应予重视的议题。

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