韩瑜 天津市创业投资发展中心

摘要：目前各省市的政府引导基金正在大规模设立，政府引导基金的受托管理机构在开展管理工作时，由于政策调整、市场环境变化、经验不足等各种原因，会出现资本吸引力度不足、引导基金管理办法竞争力不强、外地基金管理机构进入本地存在缓冲期、被投资企业发展受阻等各种管理问题，对这些问题分别进行研究分析，提出合理化的解决建议，以提升政府引导基金的管理水平。

关键词：政府引导基金；私募股权基金；创业投资

一、我国政府引导基金总体情况

2015年11月12日，国家财政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），对于政府投资基金的设立、运作、风险控制等有关方面做了明确规定。该办法的出台对我国的股权投资基金行业产生了重大影响，可以说是我国股权投资基金产业组成结构发生根本性变化的重要时间节点。随后，国家财政部、发改委等部门相继出台了其他指导意见和管理办法，我国各省市、各地区的政府引导基金如雨后春笋般涌现出来。据统计，自2010年1月初～2018年12月底，我国政府引导基金共设立了1575支，这些基金的总规模约为40538.78亿元，平均每支基金规模为24.78亿元。从数量上来看，2010年～2014年设立的政府引导基金数量为281支，而2015年～2018年期间设立的政府引导基金数量为1294支，达到了本统计时间段内总数量的82%以上（以各地政府发布正式文件日期作为时间点进行统计）。

图   2010年～2018年我国政府引导基金设立数量（数据来源：清科私募通数据库）

政府引导基金的大规模出台，有利于各地政府以股权投资的形式支持辖区内企业发展，也有利于各地政府开展资本招商引资工作。其中，大多数政府都将其直属企事业单位作为引导基金的受托管理机构，这样有利于政府对引导基金的运行进行监督管理。在受托管理机构对政府引导基金开展管理工作时，或多或少会遇到一些管理上的问题，部分工作不好推进，没有抓手。

二、存在的管理问题

（一）受托管理机构基金管理经验欠缺

一部分引导基金的受托管理机构之前没有相关的基金管理经验，政府部门委托这些单位作为引导基金的受托管理机构，最主要原因是方便进行监管，能够较大程度上防止国有资产流失，但在市场化运行当中不可避免会出现风险控制、法律合规等问题。其中最主要的还是缺少专业人员的问题，懂得如何管理引导基金的人员较少，在设立子基金筛选管理机构、直接投资筛选拟投项目上，都会出现专业性不足等问题。

（二）优质资本吸引力度不足

随着中国人民银行《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号）的出台，国内基金募集市场整体环境发生了较大变化，导致一些引导基金在设立子基金方面的资金募集渠道变窄，无法吸引民营资本出资，基金整体工作进度迟缓，财政资金使用效率变低。即使市场环境不理想，国内的优秀基金管理机构对于社会资金的吸引力度仍然很强，这些机构在募资方面非常具有实力，但这些机构的关注点都放在了创新创业集中度高的一线城市和部分优秀二线城市，其他城市地区的政府引导基金对这些优质管理机构设立子基金的吸引力略显不足。

（三）外地子基金管理机构进入本地市场存在缓冲期

一般情况下，政府引导基金要求申请参股子基金的管理机构要在当地设立一个分公司或办事处，须配备专职基金管理人员，甚至要求子基金和管理公司实现双落地，其主要目的是让外地的子基金管理机构在发掘和投资本地企业上投入更多的精力。但是由于外地机构对当地企业情况和市场环境熟悉程度不够，子基金在前置审批、注册、寻找办公地点、人员配置和招聘等工作落实上存在一定困难，导致工作推进速度缓慢，子基金设立整体工作迟缓。另外，在本地项目的挖掘上，外地的子基金管理机构在初期不一定能顺利推进，导致子基金整体投资进程放缓。在这种情况下，子基金管理机构需要加快度过进入新市场初期的缓冲期，以确保子基金的运行能够迅速进入正轨。

（四）被投资企业发展受阻

政府引导基金投资于企业的主要目的是给予企业资金支持，促进企业发展，为企业解决融资难的问题。无论是被政府引导基金直接投资的企业，还是被政府引导基金参股子基金所投资的企业，只要处于初创期，则在发展过程中，必然会出现瓶颈期。企业在瓶颈期除了需要资金上的支持，还需要业务、法律、税务等其他方面的帮助，否则企业的发展就会受阻，严重时会直接导致企业倒闭破产。

三、解决方案建议

（一）学习优秀政府引导基金受托管理机构管理经验，重视培养基金管理人员

1.受托管理机构勤走访，多调研，汲取经验。受托管理机构要加强走访调研，向政府引导基金运行较好的优秀地区学习，增强对基金资金运作的风险控制，完善相关制度的同时更要将制度真正的推行实施，否则风控制度就是空中楼阁，仍然存在一定的风险。

2.对政府引导基金的监管逐渐过渡到市场化管理。政府直属的企事业单位有时候会出现监管过多的问题，导致基金在禁锢下运作，不利于基金的管理运行。这种情况可以建立较为完善的考核机制，从监管过渡到完善考核机制，逐渐做到真正的市场化管理。

3.受托管理机构要加强人员培训，以点及面，以少带多。不仅要对某一个或某两个人员进行培训，还要组织建立起专业的政府引导基金管理团队，团队需配备业务人员、风控人员等，人员能力培训不但要包括管理能力，还要包括政府引导基金管理制度的设计和更新调整能力。

（二）增加吸引管理机构和社会资本的砝码

1.根据当前经济环境变化，优化政府引导基金管理办法。以天津市科学技术局于2015年8月发布的《天津市天使投资引导基金管理暂行办法》为例，该管理办法的起草时间是在2014年，当时这个管理办法在国内属于第一批队出台的政府引导基金管理办法，时间相对较早。随后在2016年～2017年间，各省市都逐步出台了政府引导基金的有关政策，越晚出台的政策越先进，市场化程度越高，对申请引导基金参股子基金的管理机构支持力度越大。这样一来，第一批队的政府引导基金在政策上不占优势，对于优质基金管理机构的吸引力度就下降了。受托管理机构要调研先进的政府引导基金政策，积极拟定政府引导基金管理办法的调整方案，政府部门也要宏观掌握市场环境，对受托管理机构提出的先进性或突破性建议予以支持。以天津市的天使投资引导基金为例，在2018年7月，调整后的《天津市天使投资引导基金管理办法》出台，除了保持原来的“五年内原值转让”、“投资失败后优先核销财政资金”等政策之外，放开了基金管理公司的注册地范围、降低了反投比例、增加了参股设立子基金允许的组织形式、提高了对单一企业的投资额比例等。可以说，新办法借鉴了各省市政府引导基金的优秀政策，提高了子基金管理机构的市场化管理程度，同时还保留了原本相对优秀的优惠政策，这样就提高了对于管理机构的吸引力度。根据天津市科学技术局官方网站公示信息显示，在2015年8月～2018年7月这3年中批复设立的子基金6支，总规模为2.76亿元，其中天使投资引导基金参股8000万元，自2018年8月～2019年6月不到1年的时间里批复设立子基金7支，总规模为7.46亿元，其中天使投资引导基金参股1.99亿元。这仅仅不到1年的时间，批复设立引导基金子基金的规模是原先的2.7倍，批复参股金额是原先的2.5倍，优化政策取得了明显效果。

2.针对头部管理机构制定个性化政策。为增加对基金投资行业头部管理机构的吸引力度，政府引导基金受托管理机构要积极与各头部管理机构进行沟通交流，对于各头部管理机构所提出的要求进行有针对性的政策调整。方案的推进实行要有合理的方式方法，例如北京市长陈吉宁组织投资行业头部机构有关负责人召开早餐会，利用轻松的早餐时间进行非正式的沟通交流，从省级领导层面与头部管理机构进行接触，有效吸引头部管理机构到本地申请子基金，有利于个性化政策的制定和审批。以此吸引头部管理机构在当地落地，发挥他们在募集社会资金方面的优势，解决子基金层面募资难的问题。

（三）为子基金管理机构提供全面服务

政府引导基金受托管理机构向子基金管理机构提供全面的增值服务，有利于子基金管理机构迅速度过初入新市场的缓冲期，因为大多数政府引导基金受托管理机构具有政府方面的资源和背景，方便与本地有关单位进行沟通联系。总体来说，政府引导基金受托管理机构要汇集自身所能协调的资源，从子基金的申请、注册、投资等多个方面为子基金管理机构提供全面、优质的服务。

对于子基金管理机构如何选择子基金落地区域的问题，政府引导基金受托管理机构可以收集汇总本地各区域对于投资企业的有关优惠政策，及时向子基金管理机构进行宣讲，为其选择落地区域提供帮助。在子基金管理机构选定落地区域之后，政府引导基金受托管理机构可以协调各区域科技局、金融局、工商局等部门，向其全面介绍子基金申请和审批情况、提出子基金管理机构的需求，以帮助沟通前置审批等程序的推进，加快管理机构及子基金落地。对于确实有困难的子基金管理机构，还可以协助寻找本地的办公地点，帮助推进子基金及管理机构的注册等事宜。

同时，政府引导基金受托管理机构在子基金落地初期，可以向子基金管理机构推荐本地的优秀投资项目。一般情况，政府引导基金受托管理机构对于本地的项目会有一定的收集和了解，能够获取到一些本地区的企业信息及融资需求情况，并且可以随时将获取的信息推送给子基金管理机构。若子基金管理机构对推送的项目有兴趣，受托管理机构要尽快联系并迅速组织融资对接，为子基金落实对本地企业的反投要求给予支持。

（四）为被投资企业提供全面服务

为了解决被投资企业可能会面临的问题，政府引导基金受托管理机构要充分发挥自身资源优势和聚集性的平台优势，为被投资企业提供全面的服务。

第一种服务方式是投贷联动。建议各政府引导基金受托管理机构与专业的银行签署子基金托管的框架协议，要求托管银行按照子基金总规模给予被投资企业贷款支持，贷款支持比例可以约定为总规模的50%到100%之间较为合理。

其次是投保联动。政府引导基金受托管理机构可以与本地优秀的融资担保机构开展战略合作，对于有资金需求的被投资企业组织担保机构与其进行融资对接，通过提供贷款担保服务来解决被投资企业的资金需求。

然后是培训和路演。政府引导基金受托管理机构可以通过牵头组织政策培训、融资路演、行业沙龙等方式，为被投资企业提供法律、税务、融资等增值服务，运用自身可以带动的社会资源服务于被投资企业。

参考文献：

[1]陈少强,郭骊,郏紫卉.政府引导基金演变的逻辑[J].中央财经大学学报,2017(02).

[2]陈思,何文龙,张然.风险投资与企业创新：影响和潜在机制[J].管理世界,2017(01).

[3]邓晓兰,孙长鹏.企业创新、产业升级与政府引导基金的作用机制[J].山西财经大学学报,2019 (05).

[4]张增磊.政府引导基金国际经验借鉴及启示[J].地方财政研究,2017(10).

[5]杨敏利,王晗,董建卫.政府引导基金能引导社会资金进入创投市场吗？[J].中国科技论坛,2015(11).

[6]董建卫,王晗,郭立宏.政府引导基金本地投资对企业创新的影响[J].科技进步与对策,2018(03).

[7]赵红梅.我国政府引导基金对创投企业风险投资影响的实证研究[J].华北金融,2019(04).