杨珺茹 西南交通大学

摘要：美国是全世界范围内率先进行对外经济援助实践的国家之一。将美国的对外援助进行梳理与总结，并分析其进行对外经济援助的动机，对当前中国有明显的借鉴意义。自“一带一路”倡议提出以来，中国在外海不断投射地区影响力，贸易领域的交流与互动日益频繁，国家海外利益遍布全球。并且，作为“一带一路”倡议的重要组成部分，中国对外经济援助的规模也在日益扩大。这使得我们应当以全球对外援助领域先进国家为借鉴基础，分析其对外经济援助的管理模式，提炼援助经验，更好地服务于国家利益的海外投射。

关键词：对外经济援助；美国；经验借鉴

一、前言                                                                  

美国是首个在经济、外交及军事等领域广泛开展对外援助的国家，援助内容和形式丰富多元，同时也是通过对外援助反哺其国内经济、维护自身国家利益的成功代表。通过研究美国对外援助，分析其援助历程存在的既有缺陷，对理解和发展当前中国的对外援助具有重要的借鉴意义。

二、美国对外援助历程总览

（一）一战前后美国对外经济援助的启动与初探

19世纪末，得益于国内丰富的自然资源、稳定的外部环境及广阔的国内市场等优势，美国取代欧洲，成为了第二次工业革命的中心。伴随着欧亚移民带来的劳动力、技术与资本，美国工业总产量和经济规模首次达到了全球第一。机器生产时代的到来使得物资产量不断增加，资本家们必须去开发国外市场以出售过剩产品，同时投资于更多亚非拉地区的原料市场以满足日益扩大的生产需求。至此，美国的经济与贸易紧密联系各个国家，在世界上有了一定地位和影响力。20世纪初期，虽然美国国力日渐充盈，但政治地位及地缘格局有所局限，受到旧大陆老牌殖民国家的多方掣肘。为此，时任美国总统塔夫脱积极开展“金元外交”，运用外交政策鼓励和推动美国资本家在海外投资。美国政府以对外经济贸易为核心原则，试图用经济援助及投资代替军事投射，以区别欧洲国家的殖民策略，实现自身的海外利益布局，夺取更多的海外市场和殖民特权。由于一战的爆发，欧洲大部分国家对生活必须品强行实施战时配给。各国通过利用其资产兑换或寻求借贷，向积极进行海外贸易的美国大量进口粮食、金属、军火等物资。一战结束后，美国向同盟的欧洲协约国提供贷款超100亿美元，并要求债务国还本付息。但债务国认为贷款是美国的政治性援助，不能被视为商业利益。此外，战争已将各债务国资产消耗殆尽，德国等战败国因经济困难而无法向协约国赔款，从而导致协约国拒绝向美国赔付贷款。迫于无奈，美国只能免除债务国的部分债务，支持欧洲经济的恢复与重建。

（二）二战及冷战时期美国对外经济援助日臻成熟

二战及冷战时期美国战略性援助具有一定的连贯性。由于轴心国在二战初期从战略层面上取得了巨大优势，罗斯福政府不得不推动了著名的《租借法案》立法，并据此向盟国提供资金及战略物资支援。珍珠港事件爆发使得美国正式参与二战，并在反法西斯同盟当中扮演了举足轻重的作用。战后，美国社会共识背离了孤立主义的限制，开始以高姿态积极参与到世界秩序的重构当中。冷战的爆发使得意识形态对立成为了美国对外援助所需考虑的重要因素。为了迎合自身的战略布局，美国制定并实施了《马歇尔计划》及《第四点计划》等对外援助战略，并开始采用多边援助平台，分担援助义务，构建完整的行政机构以负责美国的对外援助事业。在肯尼迪政府时期，美国正式成立国际开发署（U.S. Agency for International Development），将原有的分散在国际合作署、进出口银行及开发贷款基金组织等机构当中的对外援助职能进行了整合。随着里根政府的上台，对苏联的对抗意味也在对外援助领域得到了加强，军事援助的重视程度超过了经济援助——美国在此期间削减了对第三世界国家的经济援助。

（三）后冷战时代美国对外经济援助的变迁与动荡

后冷战时期美国对外援助在不同总统执政时期差距较大，但均为美国的国家利益服务。在苏东剧变之初，美国对外援助的重点在对原社会主义阵营各国进行所谓“民主化”与“市场化”改造，出台了一系列的以“自由”、“民主”为标题的援助法案。然而，由于克林顿入主白宫，美国国内的注意焦点转移至美国优先，对外援助陷入到援助疲劳的阶段，第三世界的援助力度大幅下降。此外，由于苏联这一最大敌人的分崩瓦解，美国对外援助的优先目标由战略层面转向经济层面，更加注重扩大贸易及海外投资，过去重视的安全利益及战略企图被弱化。小布什政府时期，反恐战争爆发，为了铲除滋生恐怖主义的贫困土壤，美国对外援助的力度又开始提高，并以推广美式民主、推动当地经济增长、改善生活环境及健康水平、提供人道主义援助作为目标。同时，他还成立了千年挑战集团(Millennium Challenge Corporation, MCC)，对最贫困的国家提供发展支持。奥巴马时期，美国还处在金融危机的泥沼当中，其任内对外政策继承了民主党重视协调的基调，并在原有援助领域以外，增加了应对气候变化、失学儿童教育等方面的内容。特朗普上台后，推出了《美国优先：使美国再次伟大的预算大纲》，通过这份预算“重新把促进美国人民的安全置于优先位置”。预算大纲的基本思路是限制联邦政府赤字，在不提高前者规模的前提下，扩充美国的军事力量，并在司法部和国土安全部移民执法预算方面提供更多经费支持，而这就要求美国联邦政府在其他领域必须削减开支。因此，当前美国的对外援助重新回到了较为消极的阶段。

三、经济援助对美国海外贸易影响

通常情况下，经济援助的主要形式有三种：资金援助；物资援助；技术及人员援助。对外援助对受援国而言，其正面效果是不言而喻的，而援助国同样也能通过援助行为，产生对本国利益有利的影响。例如，对外援助可以使受援国对援助国的原材料供应趋于稳定，对援助国国内生产起到促进作用；此外，受援国经济水平的提高也能为援助国内的各类资本提供良好的投资平台，发展两国经贸往来，从而对援助国国内经济形成正面反馈；并且，援助中的政府购买，援助国多倾向于本国企业产品，能够提振国内需求，提高本国产品国际竞争力。因此，作为全球第一大经济体，美国在对全球实施援助战略时，能够从稳定原材料供应、开拓本国产品外销市场方面获得利益，也能够进一步巩固其作为海权国家所极为重视的对于全球贸易体系的控制力度，维护以美国利益为核心的现行国际经济秩序。

对外援助显著拓宽了美国企业的市场范围。美国的对外援助带有鲜明的交易色彩，往往附加各种条款，并要求受援国购买美国产商品和服务，据统计，约80%经由国际开发署的支出项目均发生在美国。在第二次世界大战当中，美国作为“自由世界的兵工厂”，其工业生产潜力被完全激发，对海外市场及上游原材料的需求与日俱增。战后，美国一度面临着严重的产能过剩问题，总统经济顾问委员会表示，美国至少需要新增4000亿美元规模的市场，才能够将产能完全消化。但是，战后西欧百废待兴，支付能力极低，美国商品的出口前景大打折扣。因而，对西欧提供及时的重建，不仅仅能够在国际格局当中抵御苏联势力的西扩，还能够为美国制造业创造极为客观的市场规模。作为援助国，美国在与西欧进行贸易的过程当中，其总收益数倍于援助资金。随后实施的第四点计划仍然为美国厂商提供了广阔的发展机遇。据美国国务院计算，每年39亿美元的对外援助资金当中，有75%直接购买了美国商品，这为美国国内提供了60万个就业岗位。而作为传统农业强国，美国在粮食援助这一重点领域，更是将“美国利益优先”的原则发挥到了极致。美国于1954年颁布了《农业贸易发展与援助法》，旨在通过对外援助，缓解美国长期存在的农产品生产过剩问题。该立法当中允许受援国以本国货币支付农产品贸易，大大降低了美国农产品的外销门槛；并且支持美国政府在国外出现饥荒等特殊情形时，动用援助资金购买本国农产品，以彰显人道主义精神，这也为美国本土农业拓宽了市场。

四、经济援助对美国海外投资的影响

对外援助显著促进了美国资本的对外投资。对外援助能够对当地的经济环境起到明显的改善作用，并推动当地基础设施建设，营造更为优渥的营商环境。二战后，全球化以跨国资本的形式加速推进。美国长期作为全球化的领导力量，其国内的资本迫切需要将投资触角布及全球，形成完善的产业链、价值链。美国在战后确立了雅尔塔体系，掌握了世界市场主要物质的定价权，而跨国垄断资本在不断压低拉美原材料价格的同时，又将工业制成品价格不断抬高以获取剪刀差。为此，拉美地区国家纷纷选择较为“激进”的保护主义政策，着手对美国在其境内的投资进行国有化。综上，美国在拉美地区的投资面临了巨大的风险，使得美国不得不在二战结束后推出“第四点计划”。从企业界的角度看，“第四点计划”不仅仅是政府援助行为，背后还能够为美国资本降低海外投资风险，增加投资回报率。此外，美国的学术界也大力鼓吹私人投资，称其能够对委会自由的市场经济制度提供帮助，并认为“第四点计划”应当扩大私人投资在其中所扮演的角色。美国政府也在这样的舆论下，对私人资本领域抛出了橄榄枝，将私人资本投资与技术援助并列为第四点计划的两大重点推进主线。为此，“第四点计划”附加了各种经济体制改革条款，要求受援国必须创造有利于国际资本投资的政治结构与经济体制，为美国的资本投资提供便利。这样，美国政府投资的资金压力也将大幅度减轻，形成了政府财政与私人资本之间的双赢局面。

客观上讲，美国在对外援助当中所附加的有利于扩大投资的条款，除了最单纯的“为美国国家及企业利益服务”的宗旨外，还能够对受援国当地吸引国际资本投资创造便利。当前，主流经济学界均认为，国际投资对一地的经济社会发展将起到十分明显的正向作用，而产生这种正向作用，实行自由的市场经济是前提条件之一。美国认为，其在对外援助领域附加促进受援国形成自由的市场经济的条件是十分必要的，来自国外的直接投资只有在开放的经济环境当中，才能发挥出资本流动的优势。此外，私人部门的投资更能产生对当地经济的良性循环，这规避了部分受援国政府在运用资金援助时所暴露出来的寻租、效率低下等问题，且能够运用市场化的管理模式，提供稳定可控的收益。美国在对外援助的同时强调受援国实施贸易和投资自由化政策，以吸引全球尤其是美国的投资。美国官方文件当中直言，对外援助能够创造更具活力的市场，更安全更规范的投资环境，而这又为美国的商品及服务提供了广阔的市场需求，创造了能够提供给美国公民进行旅行、学习及居住的更为和谐的外部区域。

五、结语

根据《中国对外援助白皮书（2011,2014）》，中国对外援助资金2004年至2009年以平均年增长率29.4％保持快速增长。中国除通过传统双边渠道商定援助项目外，还在国际和地区层面加强与受援国的集体磋商。2010年至2012年，中国对外援助金额为893.4亿元人民币。在援助金额不断扩大，援助范围不断扩展，援助合作不断迈向深入的时代背景下，如何借鉴国际先进经验，提升国内对外援助的管理效率，切实保障国家利益的实现，成为了中国对外援助领域亟待解决的问题。

从政府机构设置方面，中国存在人员编制有限、机构设置单一等问题。2018年4月之前，中国对外援助的管理机构为商务部下辖的援外司，该部门的工作重点集中于对外援助的经济层面。这样单一的组织架构使得业务范围受到限制，无法适应急剧增长的援外资金规模。此外，由于中国一直奉行“不设附加条件”的援助模式，也间接加大了部分援助项目的实施效果。外交、政治等利益诉求不便纸面画，对管理效果的提升产生了天然瓶颈。

在立法层面上，中国尚未确立专门的基本法规，对援外事业进行规范，国家层面上的对外援助从定义、原则、方针、目的、实施途径等方面缺乏立法支持，法律解释、授权问题十分模糊。同时，中国所处的国际局势变化明显，基本法应该根据不同时期的国际形势，按国家利益需求进行及时调整。如美国在立法层面上表现的多样性，立法体系的构建应当扩展至基本法以外。在完善基本法后，面对一些特殊的援外事务，可以通过立法流程灵活的行政法规、管理办法等文件，实现对相关外援工作的授权。但这些规范性文件不能与援外基本法内容相冲突，也要提高规则制定水平，避免彼此之间的冲突或重叠。

在机构设置方面，2018年4月中国建立了独立的国际发展合作署。美国政府虽没有设立类似的机构，但得益于授权法案的完善，各部门均能在国际开发署的统筹协调下，实现机构内部的力量整合，避免出现流程性矛盾与掣肘。除了组建国际发展合作署，也应该制定详细的对外援助战略，根据战略确定政策方针和援助目标，对机构授权负责问题进行合理区分，对经费拨付、考核评估等环节进行流程监控，明确权责，细化规定。在某些项目涉及多个部门的情况下，设立相应的机构参与制度，明确牵头部门，允许其他国内机构或经济实体为对外援助项目的顺利执行提供充分的技术及咨询服务。中国的对外援助应当充分借鉴美国民间动员模式，扩大对NGO或其他私人实体的开放程度，培育服务于本国援外事业的“和平队”，扩大民间交流，真正实现心灵相通。

对中国而言，对外援助已步入规模稳步提升的发展通道，完善中国的对外援助机制，是服务国家战略的现实需求，也是提升中国软实力水平的应有之意。美国作为全球最大的援助国，也是最早完成体系化、法制化对外援助的国家，其对外援助的优势和成果对中国开展对外援助、完善相关机制设置具有重大的借鉴意义。中国应尽快设立对外援助管理的专业化机构，提升行政级别，扩大业务服务范围，制定专门的对外援助基本法，明晰权责。同时，为了应对世界范围内各类对外援助事务的多元需要，应该通过多种灵活的立法手段，指导对外援助工作的有效展开。建立其他机构参与机制和机构之间的合作机制，确保对外援助实时执行的立法需要和组织需求。制定对外援助战略，根据战略制定政策内容和明确对外援助目标，指导对外援助的日常执行。

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