试论英国对台湾地区的棉纺织品贸易政策及特点（1961-1963年）

钟乐瑜 大连大学历史学院

基金项目：本文为国家级大学生创新创业项目，项目名称：20世纪60年代英国对台湾地区的棉纺织品贸易研究——以英国政府解密档案为基础，编号201911258026。

摘要：随着工业革命的展开，棉纺织品成为英国的主要出口产品，但一战之后，英国对亚洲市场的出口暴跌，随后其棉纺织行业逐渐衰落。英国采取种种措施挽回棉纺织业衰落颓势，举措之一就是1961年开始对中国台湾地区棉纺织品实行贸易管制，以求稳定其国内市场。在东西方冷战的格局之下，英国对中国台湾地区的贸易政策需要考虑国内市场、美国、中国大陆及中国台湾地区等多方因素，呈现渐进性特点。

关键词：英国；中国台湾地区；棉纺织品；贸易政策；渐进性

棉花产业不仅是工业革命的摇篮、杠杆和跳板，而且还在现代世界的形成过程中主导了世界贸易。自第一次世界大战后，原本为英国主要出口商品的棉纺织品贸易开始衰落，英国棉纺织品对印度的出口比战前下降了46%，对荷属东印度群岛下降了55%，对中国下降了59%。英国工业逐渐解体，1919至1939年间，43%的英国织布机消失了；1926至1938年间，41%的英国织布机消失了，1920年至1939年间，棉花工人人数下降了45%。英国政府在1941年为了应对战争条件，接管了整个棉花市场，包括原棉的采购和分销。战后，政府继续控制棉花，在此期间英国政府原棉委员会是英国棉花的唯一购买者和分销商。^[1]至20世纪50年代末，大量低成本来源的进口使英国纺织业处于严重的萧条状态，甚至在伦敦和兰开夏郡出现了公开示威，要求政府对来自低成本来源的棉纺织品实施进口限制。^[2]与这一趋势相反的是，1961年前九个月，中国台湾地区对英国的棉纺织品出口额从1959年的近乎零逆向增长至每年2900平方码。^[3]由此，中国台湾地区成为英国国内棉纺织业的眼中钉。在全球格局呈现东西方对抗的局面下，英国政府迫于国内压力，于20世纪60年代初期对中国台湾地区的棉纺织品进行贸易限额。这一管制政策不仅涉及国内棉纺织品市场，还涉及美国、中国等多边因素与经济冷战范畴。

从目前的研究成果来看，学术界对冷战时期东西方贸易管制的研究最先是从美国的经济遏制政策开始的，代表性著作有美国学者马斯坦多诺的《经济遏制：巴统与东西方贸易的政治》^[4]，书中论述了巴黎统筹委员会对东西方贸易的影响，并且论及美国利用巴统和中国委员会对中国进行经济遏制。国内学者崔丕的《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国统筹委员会（1945-1994）》^[5]也是研究美国主导的西方世界对华贸易管制的经典之作。此外，中国台湾学者汪浩在其著作《冷战中的两面派：英国的台湾政策（1946-1958）》^[6]梳理了战后到1958年期间英国对中国台湾的外交政策，认为英国在中国台湾问题上采取了两面的态度。具体到棉纺织品贸易的研究也颇为丰富，如斯文·贝克特在《棉花帝国：一部资本主义全球史》中以棉花为近代世界级经济发展的主角，他以全球史的角度为切入点，认为棉花帝国的历史在某种程度上就是一部资本主义发展、扩张的历史，棉花重新塑造着全球的政治经济秩序。然而，聚焦于英国与中国台湾地区贸易政策的相关研究则相对较少。本文将从英国政府解密档案出发，分析英国对中国台湾地区棉纺织品贸易政策的内容及特点，理解英国在复杂的国际环境下做出决策背后的思考与权衡，以期有利于我国政府从这一决策中进行参考与借鉴。

一、政策的内容及目标

1961年至1963年，英国两次修改了其对中国台湾地区的棉纺织品贸易政策。第一次棉纺织品贸易政策于1961年11月16日宣布，其主要内容为：自当日起，英国对中国台湾地区生产的棉纺织品实施进口许可证管制；棉纺织品配额为1256万平方英尺，许可期为从1961年11月35日至1962年6月30日。^[7]1962年9月，英国对这一政策进行了第二次调整，宣布自1963年开始，在中国台湾地区生产的棉纺织品配额将减至245万平方英尺。当然，英国政府同时表示，这一配额只涉及留在英国市场的进口纺织品，而从中国台湾地区进口到英国进行加工后再行出口的坯布将继续获得自由许可。^[8]

对英国政府而言，稳定国内纺织业市场是当前工作的重中之重。由于两次世界大战的冲击，英国从世界霸主地位跌落，沦为二级国家。在国内形势方面，英国经济实力严重衰落，财政濒临破产，战时经济急需向和平时期过渡，大批民众亟待救济；外部形势方面，风起云涌的殖民地民族解放运动冲击着英帝国的根基。因此，英国与东方的贸易受到国际政治格局的限制。英国对中国台湾地区棉纺织业实行贸易管制的直接原因是源自国内纺织行业的压力。1960年，棉纺织品需求量大量增加，来自世界各地的进口产品如潮水般涌入，其中也包括许多之前未被看成是纺织品出口方的国家，这些进口产品大大超过了需求，市场上一直悬着大量的需求库存和未购买的不了库存，国内纺织业在1961年的低迷状况，在很大程度上是1960年需求膨胀的结果。1961年后国内进口同国内生产一样，已经急剧下降。国内纺织业相信，如果不对进口加以限制，那么当国内需求量复苏时，国内生产棉纺织品将会与国际进口棉纺织品产生激烈的竞争，最终国内纺织业将会受到严重的冲击。英国政府为了稳定国内市场，对中国台湾地区纺织业实行贸易管制。英国政府稳定国内纺织业具体体现为：限制中国台湾地区棉纺织品对英国的出口，而对坯布不加以限制。英国在外交部文件中多次提到英国对中国台湾地区的棉纺织品贸易管制的对象不包括中国台湾地区的坯布，“此外，从中国台湾地区进口的用于加工后再出口的坯布将不受限制。”^[9]坯布是指织成后还没有经过印染加工的布，是棉纺织半成品。英国的棉纺织行业生产成本不断上升，而原棉价格属于制造商无法控制的投入，对盈利能力产生了重大影响。英国不限制中国台湾地区坯布出口，利用政府手段潜移默化的影响中国台湾地区纺织业的市场。资本具有趋利性，棉纺织品销售出路变窄，而发展坯布行业有利可图，那么资本必然会流向坯布行业。长此以往，中国台湾地区将会逐渐变成英国的坯布主要提供商，为英国的棉纺织业提供廉价的棉纺织半成品，以提高英国纺织业的盈利能力。

二、政策的特点

总体来看，英国对中国台湾地区的棉纺织品贸易政策呈现出渐进性的特点，这尤其体现在英国对中国台湾地区生产的棉纺织品配额的限制上。1961年11月至1962年6月，英国对中国台湾地区棉纺织品配额为1256万平方码，1963年起对中国台湾地区棉纺织品配额为245万平方英尺，呈现逐渐减少的趋势，这体现了其对中国台湾地区、关税与贸易总协定、中国大陆和美国四方的顾虑。

从中国台湾地区的角度来说，中国台湾地区作为被贸易管制的“当事人”，不得不说是利益受到损害最大的一方，也是被考虑最少的一方。突如其来的贸易管制给中国台湾地区的棉纺织品市场带来了不小的冲击。中国台湾地区代表向英国咨询实行配额制的原因，并请英国重新考虑对中国台湾地区棉纺织品贸易管制事宜。^[10]英国方面解释了对中国台湾地区纺织品实行配额的必要性以及重要性，即印度、巴基斯坦等英联邦国家的纺织业自愿限制限制其对英国的出口，对台实行贸易管制是为了尊重对其他地区的纺织品供应商。^[11]由于英国国内纺织业进一步衰弱，英国对中国台湾地区纺织业的第二期配额也于1962年9月29日宣布，英国方面预见了这一次减小配额将会遭到中国台湾地区民间的抗议，但是英方对台方的抗议不以为意，其所做的仅是为即将到来的抗议做出准备。从英国外交部文件内英国与中国台湾地区的电报来往中可以看出中国台湾地区在与英国的博弈中是完全落于下风的，英国与中国台湾地区是一个通知与被通知、传达与遵守的关系。由此可见，抗拒回归祖国大陆的中国台湾地区在国际社会上是难以得到尊重的。

从关贸总协定角度来说，配额制和许可证制度是属于数量限制的措施，关贸总协定在原则上是禁止配额制和许可证制度的。关贸总协定第11条第1款规定，“任何缔约国除征收捐税或其他费用外，不得设立、维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输人，或向其他缔约国领上输出或销售出口产品”，英国此举显然违反了关贸总协定的规定。但是1950年3月以后中国台湾地区退出总协定，以观察员身份列席总协定会议，中国台湾地区是否属于关贸总协定范围内的地区这一界限就变得模糊了起来。据英国外交部文件记载，英方称其对中国台湾地区“没有关贸总协定或其他义务”。英国或认为中国台湾地区并不属于关贸总协定范围之内，或蔑视关贸总协定的规定。因此，在第五次关贸总协定于日内瓦举行的贸易谈判结束后不久，英国就对中国台湾地区下达了上文中提到的棉纺织品贸易政策，对中国台湾棉纺织品实施配额制第一阶段时限过后，英国并为受到关贸总协定的限制，因此开展了第二阶段的限制。这一方面也反映了关贸总协定对其成员国管控力度不足。

从中国大陆方面看，英国在对华政策上反复摇摆和犹豫不决，对中国台湾地区实施的贸易管制政策呈渐进性特点。中国是英国重要的出口国，英国在中国及其周围有大片势力范围，特别是香港地区更是不能轻易丢失。^[12]1954年日内瓦会议之后中英关系取得较大进展，两国政府都积极推动双边贸易往来。但是，美国继续坚持不放松对华实行严厉“封锁、禁运”，致使中英贸易仍然大受限制。在工商界和反对党的强大压力下，英国在1957年冲破美国的阻挠，单方面宣布放宽对华贸易管制，为中英贸易的发展拓宽了道路。1957年中国访问团在英国访问时就与英国厂家签订了价值达70万英镑的纺织机器的进口合同。外贸部负责人指出：中国对西方贸易，以伦敦为中心，要扩大这个据点。虽然20世纪50年代后半期中英民间贸易发展态势较好，但是中国台湾问题始终是中英关系间的一根刺，英国对中国台湾地区实施贸易政策自然绕不开中国政府的态度。在1961年的英国外交部文件中英国领事馆表示：“中华人民共和国可能对英国公司在中国台湾地区的商业活动相当不满” ^[13]，体现出英国对其与中国大陆关系的重视。英国对中国台湾地区棉纺织品配额数量实行渐进递减实际上是一种试探，试探这一举措会否影响到其与中国的关系。20世纪60年代，中国大陆忙于二五计划，国内重心放在国家建设上。英国对中国台湾地区棉纺织品颁布贸易政策在中国方面阻力减小，因此顺利开展第二阶段的配额限制。

从美国方面来看，20世纪60年代初台海危机爆发后，英国对中国台湾地区的经济政策的制定受美国的影响逐渐增大。英国具有现实主义外交传统，是一个非常重视商业利益的国家，其政策导向以国家利益为驱动。第二次台海危机爆发时，英国的对台政策逐渐偏向美国。第二次台海危机爆发时，英国希望第一次台海危机结束后远东地区的和平局势能够继续维系，与此同时，为修复苏伊士运河危机对“英美特殊关系”所形成的伤害，英国又不得不考虑美国在台海危机问题上的政策、立场并给予美国适当的政策支持。^[14]英国在外交部文件中两度提到“美国怎么对香港地区，我们就怎么对中国台湾地区”。这样的说法一方面是因为其“采取的限制中国台湾地区纺织业进口的武断决定与在日内瓦会议上所讨论决定的国际纺织业协定相矛盾”，于是在其他国家对英国发难前，其追随美国对香港纺织业的做法，为自己挣得辩解的筹码，以求得“能够在这样的说法中取得一些优势”；另一方面是为了保护其在香港的利益，“如果我们单方面对台塑施加纺织品限制，先于美国决定管制美国从香港进口的纺织品，美国很可能立即对香港做出严厉的报复决定。”^[15]基于政治、外交、经济等多方利益的考量，英国在制定对中国台湾地区贸易政策时，不得不把美国态度纳入考虑范围之内，对台棉纺织品配额渐进减小也就是英国不断权衡之后的方案。

三、启示

英国于1961年起对中国台湾地区棉纺织品实行贸易管制实际上是保护对英国本土纺织业的力挽狂澜之举。英国本土纺织业的衰落已是不争的事实，1963年12月利物浦棉花贸易协会在棉花大楼交易所拍卖19世纪曾装点过期办公室的“贵重俱乐部家具”。一百年前利物浦还是世界上最繁荣的城市之一，是连接美国、非洲和亚洲棉花种植者与欧洲制造商以及全球消费者的重要枢纽，但是到1963年，欧洲对棉花帝国的统治结束了。到20世界60年代末，英国只能占全球棉花出口的2.8%，棉纺织厂被改造成纺织博物馆，棉花种植园被改造成旅游场所。在欧洲纺织业依靠贸易保护延续其生命时，数百万工人涌入中国的纺织厂，全球大部分棉花从中国产出。今天，中国的工厂拥有世界上近一半的纱锭和织机，消耗世界原棉产量的43%。20世纪60年代英国为保护本国纺织业的力挽狂澜也未能挽回英国纺织业的颓势，低工资与强大国家的结合使棉花种植和制造业在亚洲大陆上蓬勃发展。

从全球化发展的视角来看，英国对中国台湾地区棉纺织品实行贸易管制是与时代潮流背道而驰的，打乱了公平公开市场秩序。在全球化日益深刻的今天，各国家或地区之间的彼此依赖逐渐增强，英国等国奉行贸易保护主义，把经济放于政府掌控的手心，对其他国家地区实行贸易管制，是与全球化潮流相逆的，是必然被全球化浪潮淹没的。更为理智的做法则是应当维护全球自由贸易体系和开放性经济体系，与各国加强合作，互利共赢。华尔街金融巨鳄罗杰斯认为，19世纪是属于英国的，20世纪是属于美国的，但是21世纪将是属于中国的。作为新时代的一只重要力量，中国应当吸取英国的教训，维护全球自由贸易体系和开放性经济体系，与各国加强合作，互利共赢。

参考文献：

[1]斯文·贝克特.棉花帝国：一部资本主义全球史[M].徐轶杰,杨燕,译.北京：民主与建设出版社,2019.

[2]From British Consulate to Tamsui, September 29, 1962, FCN1151/10, NO.1128, FO371-165119[A]. P61.

[3]From Foreign Office to Tamsui, November 10, 1961, FCN1151/4, NO.97, FO371-158471[A]. P28.

[4]Michael Mastanduno. Economic Containment: COCOM and the Politics of East-West Trade[M]. New York: Cornel University Press, 1992. 

[5]崔丕.美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国统筹委员会（1945-1994）[M].北京：中华书局,2005.

[6]汪浩.冷战中的两面派：英国的台湾政策（1946-1958）[M].林添贵,译.台湾：有鹿文化事业公司,2014.

[7]From Foreign Office to Tamsui November 10, 1961, FCN1151/4, NO.97, FO371-158471[A]. P28.

[8]From British Consulate to Tamsui, September 29, 1962, FCN1151/10, NO.1128, FO371-165119[A]. P61.

[9]From Draft Telegram to Tamsui, FO371-158471[A]. P23.

[10]From Industrial & Coordination Group Ministry of Economic Affairs to British Consulate, November 28, 1961, FO371-158471[A]. P38.

[11]From British Consulate to Tamsui, December 13, 1961, NO1128, FO371-158471[A]. P39.

[12]郑启荣,孙洁琬.试论1949-1954年英国对华政策的演变及其动因[J].世界历史,1995(06):2.

[13]From British Consulate to Tamsui, May 22, 1961, FCN1151/3, NO.1128, FO371-158471[A]. P8.

[14]奚庆庆.第二次台海危机与英国对美的外交因应及政策[J].安徽史学,2019(04):114-123.

[15]From Washington Telegram No.2855, October 27, 1961, FCN1151/4, FO371-158471[A]. P13.