——以浙江省为例

王荆萱  方泱 浙江理工大学经济管理学院

基金项目：大学生创新训练项目“基于政策工具的企业逆向国际化驱动因素及对策研究”（201910338033）

摘要：随着发达国家纷纷推行制造业回归战略以及国内要素红利的逐步消失，我国外向型企业亟需实施逆向国际化战略谋求转型。筛选收集了2008-2019年期间国家和浙江省出台的逆向国际化转型相关政策，从政策工具的X维度（供给面、环境面及需求面）、Y维度（转型制度、转型资源和转型主体）和组合维度角度对企业转型政策进行内容编码和定量评价。结果发现：从X维度看，供给面、环境面及需求面这三类政策的使用较为均衡；从Y维度来看，转型资源层面的政策使用频度远高于转型制度和转型主体政策。文章揭示不同类型政策对逆向国际化战略的影响，为政府优化促进企业逆向国际化转型的政策提供建议。

关键词：政策工具；逆向国际化；政策；外向型企业；内容分析

    一、引言

近年来，我国制造业正面临来自发达国家制造业回归及部分发展中国家低成本制造竞争的双重挑战。尤其是今年新冠疫情全球蔓延，给各国经济贸易带来更多不确定性，我国大批外向型企业亟需加大对国内市场开拓，谋求转型升级。逆向国际化常指企业在嵌入全球价值链提供代工或外贸出口服务的同时转向国内市场，谋求向国内价值链两端附加值较高环节攀升的过程（奉小斌和周兰，2020）。我国作为转型经济国家，政府政策是影响企业生存和发展的环境要素，其对企业战略转型发挥着引导作用（Li et al.，2018）。因此政府如何科学制定政策以支持外向型企业转型升级，成为政产学研各界共同关注的重要问题。

目前对逆向国际化的政策因素研究，主要集中在两类：一类是研究东道国宏观政策对逆向国际化的影响。众多传统国际化或国际撤资方面的研究证实，东道国的宏观政策环境不利将诱发企业逆向国际化行为发生（奉小斌等，2018）。另一类研究重点考察母国政策对制造企业回归的影响。由于存在“母国效应”，使得新兴市场企业可以凭借控制部分非市场资源（如消费者、渠道、中间品、市场知识等）获得成本优势或准入（Holburn & Zelner，2010）。然而，不管是发达国家或发展中国家的母国政策因素，都会直接影响新兴市场国家企业对外投资（贾妮莎等，2020；林治洪等，2013）。 Tate（2014）认为，国家层面的因素是美国的制造业跨国公司回流的重要原因，例如税收优惠及政府补贴等，以及基于国家安全考虑的出口管制。当出口市场萎缩，很多发展中国家的天生国际代工企业在政策激励下转向国内市场（覃大嘉，2017）。虽然上述研究基于政策因素对逆向国际化转型进行了初步探索，但仍存在以下不足：第一，以往文献对逆向国际化现象，还缺乏针对不同类型的政策的量化评价与追踪分析；第二，现有理论中未有成熟的理论体系来解答实施逆向国际化的原因，如何界定逆向国际化战略选择，以及不同政策力度与持续性的影响。这启发本文从政策工具视角对促进外向型企业逆向国际化战略转型的政策进行系统性评估。

为了探讨不同类型政策对逆向国际化企业转型的影响，本文首先基于政策工具等理论，对2008年以来的国家层面和浙江省出台的促进外向型企业转型或高质量发展的政策进行搜集与甄选。其次，通过政策文本分析和编码来构建框架，对符合要求的相关政策分析政策工具的运用情况加以评价。最后，通过数据处理、定量分析与综合评价探讨不同类型政策对逆向国际化企业转型的影响，以期为浙江省各级政府出台政策支持、引导逆向国际化企业转型升级提供理论启示及对策建议。

二、研究理论与分析框架

（一）逆向国际化理论

逆向国际化是企业国际化研究领域的分支之一，该领域学者将它视为传统国际化的逆向过程或反向活动（Dachs et al.，2019），并对乌普萨拉模型（U-M模型）等渐进式国际化理论带来挑战。当前研究对逆向国际化的概念界定还存在较大分歧，价值链嵌入视角从国内和全球价值链嵌入角度界定逆向国际化，国际学习和战略视角侧重从国际化反方向探讨企业在国内外市场的知识学习与互动行为（奉小斌等，2018）。管理学者更多将逆向国际化过程视为企业战略调整：一方面，部分学者（如董俊武，2013）将逆向国际化定义为企业将国际业务转移到相对不发达地区或国内市场的过程，内向化转型是企业根据国际市场发生变化所采取的一种由国际市场转向国内市场的战略举措。另一方面，逆向创新、逆向并购等研究（如覃大嘉等，2017；汪涛等，2018），将新兴市场企业逆向嵌入发达国家网络进行投资的行为视为逆向国际化。参考奉小斌等（2018），本文认为逆向国际化是企业为摆脱全球价值链“低端锁定”困境，开展稳定出口的同时加大对国内市场开拓以谋求转型发展的战略。

（二）政策工具理论

促进逆向国际化企业转型升级的政策是中长期政策，各类政策体系的协同交互设计、政策工具的搭配互补和组合运用是实现逆向国际化企业转型的根本方法（徐硼等，2020）。分析政策的框架离不开工具性视角，这种视角有助于理解政府如何有目的地影响创新过程（顾建光和吴明华，2007）。学者们对政策工具存在不同的分类，如按照政策目标和政策工具可以被划分为学习、激励、劝告及提高能力四类（谢青和田志龙，2015）；根据活动方式，我国的创新政策措施可以分成金融外汇、财政税收、行政措施、人事措施、其他经济政策五类（彭纪生等，2010）。学者Rothwell和Zegveld（1985）的分类方法比较具有代表性，他们将政策工具区分为供给面、环境面及需求面三类。其中，供给面政策主要包括政府投入财力、人力、技术等相关要素的供给，环境面政策主要指通过税收、知识产权、公平交易等方式对环境施加影响，需求面政策则侧重政府采购等方式，来开拓并稳定新技术的应用市场（谢青和田志龙，2015）。

尽管政策工具能反映政策发挥作用的手段，但单独使用政策工具并不能实现不同政策目的，如逆向国际化转型作用。借鉴刘云等（2014）的“主体—要素—制度”分析框架，探究政策工具中三个相互关联方面的内在作用，根据政策作用区分转型主体、转型资源及转型制度三类政策。通过 X 轴的政策工具和 Y 轴的转型层面的结合，如图 1 所示形成了政策工具视角下的外向型企业转型的政策两维分析框架。本文将以这个分析框架为基础，对相关政策进行编码分析。

图1 外向型企业政策分析框架

    三、政策文本内容分析

    （一）样本的采集、整理及分析单元

为保证选取的政策文本具有准确性和代表性，本文严格遵循权威性、公开性和相关性原则，从中国政府网、海关总署、国家发改委等政府官方网站对2008以来的政策进行了数据资料的搜集与甄选。在筛选样本的过程中，本文采用专家法以完善筛选标准和方法，对在相关资料进行整理学习，参考相关学者的研究成果，同时征询相关专家的意见和看法。

政策搜集过程中，本文以“回归”、“转型升级”、“高质量发展”、“内销”等为关键词进行检索。考虑到政策前后连续性和关联性，本文先通过顺查法对自2008年至2019年的中央及地方政府的各大官方网站中公开的政策文件进行总体排查，再通过回溯和关联检索完善样本空间，提高政策选择的完备性。通过整理和遴选，共有《国务院关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》等65个中央及地方性政策文件作为研究样本。

本文在此基础上进一步构建政策分析框架，选取符合要求的相关政策分析政策工具的运用情况，并对其评价。研究过程中，以政策分析工具、类型分析法和内容分析法等方法来支持研究，并按“政策编号-章号-条款号”对政策文本内容进行编码，以高级到低级的顺序作为编码原则。例如49，则视编号为49的政策文本整体作为分析单元；55-3-3-2则为编号为55的政策文本的第三章节的第三条款的第二条细则。

（二）编码分析

本文通过对65项政策样本的分析，总结出针对逆向国际化企业转型的12项政策工具，分别为基础设施、教育与培训、人才引导、人才培育、品牌建设、宣传教育、资金投入、财政金融、海关服务、海关税率、投资环境、创新升级。若同一政策或条款使用了多种政策工具，则分类记录，以更明确体现政策对企业转型升级产生的多元作用。

经过统计，65项政策样本中与研究主题相关的共有102条政策条款，总计使用政策工具104次。如表1是政策工具作用于逆向国际化的示例。

表1 政策工具作用于逆向国际化示例

四、研究结果

（一）政策工具的使用频次及比例

在12项政策工具当中，使用频率最高的三项政策工具分别是海关服务、投资环境、创新升级。下文将分别从X维度和Y维度分析政策工具的运用情况以及X维度与Y维度的组合使用情况展开具体频次统计以及比例分析。

表2  X轴维度政策工具统计情况表

我国有关企业逆向国际化政策工具维度的统计情况如上表所示（X轴维度），在所有被编码的政策条款中，供给面、需求面和环境面政策工具的使用比例分别为32.69%、30.77%和36.54%，其中环境面政策工具占比最大。

创新升级是供给面中使用最为频繁的政策工具，涉及到10个相关的文件，特别针对一些传统的制造业，通过政策的支持引导，鼓励相关企业在技术层面进行产业的改造升级，协助企业搭建互联网平台，整合资源。与此同时，供给面还包括教育、人才、资金等相关政策工具，整体占比32.69%，为逆向国际化企业提供了有力的支持。

需求面这个政策维度包含有涵盖了人才引导和海关服务以及品牌建设共3项具体政策，这一维度政策总体占比达30.77%。我国政府在海关服务方面的政策力度相对较大，海关服务在需求面中占56.25%，主要涉及到手续的简化、相关的申报和缴税服务实现电子化。品牌建设所占比例仅次于海关服务，支持各类企业申报创造驰名商标，对一些逆向国际化企业加强分类指导，同时也对商标的培育管理体系改进完善。

图2  X轴维度政策工具比例饼图

    环境面政策工具中，使用频率最高的是投资环境政策工具，共涉及11个政策文件，17项条款。政府颁布了一系列改善投资环境的政策，优化投资结构。其次使用较频繁的是基础设施，各级政府部门给予逆向国际化企业项目用地的优惠，优先解决这类企业的重大项目用地的问题并且大力推动相关产业园的建设。

表3  Y轴维度政策工具统计情况表

我国有关企业逆向国际化政策工具维度的统计情况以及各个维度具体政策工具比例分布如上表所示（Y轴维度），在本文编码的政策条款中，转型制度、转型资源以及转型主体三个层面政策工具的使用比例分别为19.23%、48.08%和32.69%。三者中占比最大的是转型资源，所占比例达到了近50%，涵盖了6个具体的政策工具。

图3  Y轴维度政策工具比例饼图

转型制度政策工具仅包含有宣传教育和海关服务这两类，海关服务涉及到具体的政策文件共12个，具体条款18项，是所有分类中使用频率最高的一项，在转型制度这个层面中占比高达90%。政府在海关服务方面，对各区域海关进行深化改革，极大简化了企业逆向国际化过程中海关手续，缩短了审批时间。

无论是数量还是类别，转型资源维度的政策支持力度都是较有力且完善的。其中投资环境是使用频率最高的，具体涉及到外商直接投资相关优惠政策等方面。此外，教育培训和基础设施的使用频率紧随其后，帮助企业在园区落地，落实子女教育以及企业人才培训等都极大有利于企业及相关人员当地发展。人才是企业发展创新中不可或缺的一项重要资源，政府在这方面的政策支持数量较多。其他几个类别所占的比例不相上下。

转型主体维度中创新升级相关政策文件共计10个，企业和政府作为逆向国际化的两大主体，两者在创新升级方面需要配合和积极探索为了实现企业的转型升级。品牌建设对于企业价值提升也很重要，占比26.47%。

（二）逆向国际化政策工具二维统计分析

上文已分别X维度和Y维度对政策工具的使用频率展开了具体分析。综合两个维度来看，如图所示，自2008年金融危机到目前，我国政府颁布的引导支持逆向国际化企业转型升级各分类政策兼顾了多个维度。

在转型制度方面，涉及到的政策工具较少，没有使用供给面工具；环境面仅含有一项政策工具，即宣传教育，占比10%。需求面工具在使用频率方面占据绝对优势，占比达90%。

在转型资源中，运用供给面、需求面、环境面政策工具的比例分别为18%、10%、72%。环境面政策工具占比最高，涉及到四个具体方面。需求面工具和供给面工具都只涉及到1项政策工具，分别为人才引导和教育与培训。转型主体方面，供给面和需求面占比分别为73.53%和26.47%，并未涉及到环境面。其中供给面涵盖三项政策工具，创新升级占到一半以上。需求面仅包含有品牌建设一项。

供给面中，转型主体维度所包含的政策工具种类最丰富，需求面层面中转型制度方面的政策工具是使用频率最高的。环境面上没有转型主体方面的政策，转型制度方面的政策数量极少，主要集中于转型资源层面。

图4 逆向国际化政策工具二维统计分析

（三）政策变迁的特点

从2009年到2019年，共颁布65项逆向国际化相关政策，与研究主题相关的政策条款共102条，各年份新出台的政策数量波动较大。本文对历年新出台政策所使用的三类政策工具的使用比例进行分析，如图所示：

图 5 历年新出台的各类政策工具使用比例

从2009年到2019年，政策工具的使用比例波动较大。环境面的所占比例呈下降趋势，2009年和2010年的使用达100%；环境面所占比例总体呈上升趋势，总体波动幅度较大；需求面所占比例呈现波动上升趋势，2017年度使用比例最大。最近几年有持平的趋势，可见政府根据环境的变化，目前在尝试更多元全面的政策推行，并追求三个维度的平衡。

从政策力度来看，与逆向国际化相关的65项政策中分别包含通知34条，公告17条，规划2条，规定2条，办法2条，意见8条。

考虑到政策的力度及稳定性的调节作用，本文参照彭纪生等（2008）研究，将政策按照法律、条例和部令、暂行条例和规划、意见、通知和公告，依次赋分5到1分，其中规划6分；办法8分；规定8分；意见16分；公告17分；通知34分。

图 6 政策力度分值图

通知和公告所占数量共51条，占比78.46%，可见现有的政府颁布的政策条款中，大部分力度较小；而效力较强的规定和办法，仅各有两条；同时，其中有关法律的政策数量为0，可知，国家和地方的政策在法律上暂时没有硬性的规定和要求。

五、结论与建议

（一）本文的主要研究结果如下

1.供给面主要依赖于转型主体的创新升级；需求面主要受海关服务和品牌建设度的推动；环境面主要受转型资源的推动，这也是三类工具中使用最为频繁的一类。

2.转型制度对需求面中海关服务的依赖程度较高，其他部门对企业逆向国际化支撑力度稍显不足；转型资源层面，受供给面和需求面的推动有限，主要受到环境面政策工具的推动；转型主体层面，以需求面政策和供给面工具为主。

3.从统计结果中可发现企业要素上存在一定程度上的政策失衡，各项政策所占的比例有些不协调。随着逆向国际化进程的加速和年份的推移，三项政策工具呈现总体使用比例趋平的情况，从多个层面平衡发展，多方面支持企业逆向国际化的转型升级。

（二）基于研究框架和结果，本文提出以下政策建议

1.现有的政策中体现了政府对于逆向国际化企业海关方面的关心和重视，但同时应增加更多细化的实施步骤、具体措施和有针对性和操作性的内容。因此，一方面可以在海关方面的政策颁布后重点关注落实情况，展开定期评估，并做出适当调整；另一方面可适当加大人才、资金投入、财政金融几方面的政策支持力度，出台专门性文件，增加具体措施，健全政策体系。

2.在宣传教育层面，政府颁布的文件较少，对于逆向国际化和相关企业，人们了解的并不充分，各级政府可以加大广泛的宣传和教育方面的文件和通知，发挥引导作用，也可以补充可操作的实施细则。

3.政府对于供给面重视程度不足；在转型制度与三类政策工具的匹配上，力度最小且不够明确，转型制度方面缺乏政策推行，可能会影响其他层面政策的落实；在转型资源与供给面和需求面政策工具的匹配上，只将中心放在了人才引导和教育培训方面，政府也可以增加对其他方面的关注和了解；在转型主体方面，也有必要匹配需求面和环境面的工具。

4.政府需要注意政策工具与转型资源、主体、制度层面的匹配。政府制定政策时，需要注重不同类型的政策工具的特点和应用范围，将各类型的工具更为有机、协调地应用。

最后，本研究还存在不足之处，在收集整理各级政府具体政策时由于筛选标准不同而有所取舍，并且在不同政策工具之间的联系及组合方面，没有进一步的延伸发展。这有待更多的研究补充。

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