徐明钊  北京宇航系统工程研究所

于国娟  中国运载火箭技术研究院

王雪梅  北京宇航系统工程研究所

王君    北京宇航系统工程研究所

李虹    北京宇航系统工程研究所

摘要：本文将中国与美俄等国家的航天管理体制进行对比，归纳出中国未来由“航天大国”向“航天强国”发展过程中的关键因素，提炼出管理中对中国航天发展的启示，为航天后续发展提供有意义的参考资料。

关键词：航天；管理体制；军民融合；启示

一、前言

近二十多年来，中国航天取得了举世瞩目的成就，这背后离不开中国航天企业的管理的飞速发展。目前，我国航天事业形成了一套较为完备的管理体系，但与此同时，与国外航天强国，尤其是美国、俄罗斯两个航天强国相比，我国的航天事业发展还存在不足之处，无论是技术还是管理都存在一定的差距。充分学习和借鉴国外航天管理经验，立足我国国情，是未来我国航天发展的有效途径。

二、国外航天管理体制特点与比较

（一）决策者的高层次与决策方式集权化

航天活动对于国家具有重要的战略地位，与国家安全息息相关，通常直接由国家最高领导层决策。一般而言，航天活动的最高决策机构是在总统和总理之下设立的航天委员会、安全委员会、科学技术委员会等类似组织。决策及其实施流程大体如下：首先，最高决策机构对全国航天活动实行统一领导、集中管理；其次，决策制定以后，再由国家航天局、国防部等政府部门进行宏观管理；最后，企业、大学、科研院所等负责具体实施。

美国是航天管理体制最完善的国家，极大促进了航天发展，美国的航天管理分为三层：最高决策层为美国总统和国会，计划管理层为国防部和美国航空航天局（NASA），实施层为工业界和科研机构。其中，决策和管理机关随执政党的更迭进行相应调整。美国在不同时期设立的国家航天委员会和国家安全委员会等机构，也体现了对航天管理的集权化。国家安全委员会是美国国家安全的最高决策机构，其主要职责是制定、协调国家安全、外交和军事政策，以及航天相关政策，由总统直接领导。2017年6月30日，美国总统特朗普签署行政令，重启国家航天委员会，由副总统担任委员会主席，也预示着将进一步加强对航天活动的集权管理。

俄罗斯总统在航天决策方面具有绝对领导地位，负责审批航天领域的国家政策、重大的航天发展规划，解决航天领域的国家重大政策问题，签发航天活动管理的变革命令。组织机构方面，俄罗斯于1998年，将研制、生产导弹和军用航天设备的军事航天工业移交文职的俄罗斯航天局管理，航天局成为集军事航天、民用航天和商业航天于一身的航天管理机构；1999年，又将航空工业的管辖权从经济部移交给航天局，同时将航天局改为航空航天局；2004年，航空航天局又改名为俄罗斯联邦航天局，从而最终实现了航天活动的集中管理。

（二）不同国情下的多样化管理模式

航天活动受国家发展战略的影响极大，航天工业与国情密切相关，因此在航天管理机构的设置和权限分工上，为适应国情需要，各国呈现出多样化的特点。

航天发达国家普遍由专门的航天机构对航天活动进行决策和管理，在美国由国家航天委员会和国家航空航天局专门管理，在俄罗斯由联邦航天局专门管理；其它国家中部分国家由航天主管机构与其他机构共同对航天活动进行管理，有的由已有的国家机关负责管理航天活动，如英国的国务大臣，澳大利亚的工业、科学和资源部等。

在航天活动军民分工上，不同国家管理模式也不相同，甚至同一个国家在不同阶段也有所区别。美国航天活动军民分立，由不同的部门分别管理；法国航天活动则军民统一，由相同的机构进行管理；俄罗斯则经历了军民统一到军民分制，再到军民统一的复杂变革，呈现螺旋式变化过程，通过改革凸显航天在俄罗斯工业领域的地位，并以发展航天事业推动经济发展，巩固国家安全。

（三）行政管理与科研开发一体化普遍存在

通过分析世界各个航天大国的航天管理机构可以发现，各国普遍存在一个称为“国家航天局”的航天实体化管理机构，该机构在主要从事行政管理的同时，也承担部分研发工作及发射活动。

在美国，航空航天局是项目招标方，同时也承担先进概念研究和部分关键项目研制，并参与出售航天产品与技术；俄罗斯航天局不仅拥有发射场，还管理众多与航天相关的国有企业、股份制企业和研究中心；法国总理领导下的航天委员会，分别由高管人员、航天局代表和航天专家组成，分别代表行政管理人员和科研专业人员，航天工业科研管理也体现了行政管理与科研开发一体化的特点。

三、我国航天发展的关键要素

1956年国防部五院成立，标志着我国航天事业的起步。50多年来，随着国家机构的调整变化，航天管理体制和主管机构也经过了多次变革，航天活动的承担单位先后历经第七机械工业部、航天部、航空航天部、中国航天工业总公司。1999年，中国航天工业总公司改组为中国航天科技集团公司和中国航天机电集团公司（后改名中国航天科工集团公司）。

1993年，中国国家航天局成立，成为我国负责民用航天管理及国际空间合作的政府机构，也是中国航天对外的代表机构。1998年，随着国防科工委的成立，中国国家航天局成为其内设机构。2008年，国防科工委被撤销，国家航天局挂靠新组建的国家国防科技工业局，隶属于工业和信息化部。此外，载人航天等军用航天活动由军方主导进行。

我国航天活动管理体制经历了60年来的多次变革，完成了由完全计划体制向部分市场经济体制的过渡，但与国外相比，尤其是在航天活动商业化的大趋势下，仍存在一些问题，主要是航天管理机构分散，军民航天活动分割，存在重复建设，造成效率不高，发展路线不统一；航天科研与开发活动过于封闭，市场化不足，民营企业参与较少；航天技术转让与成果转化不充分。解决上述问题，将是未来中国航天由“航天大国”向“航天强国”发展过程中的必由之路。总结上文中论述的几个航天强国的航天管理体制，可以归纳出中国航天未来发展过程中的几个关键因素。

（一）在管理上促进航天商业化的发展

航天活动具有军用、民用和商业三重属性，越来越多的国家重视航天活动的协调发展，我国在国家大力发展军民融合战略布局下，正在加快商业航天的建设步伐。商业与航天的结合，有助于带动我国高新技术产业发展，提高我国航天工业竞争力，同时可创造巨大的经济和社会效益，推动经济持续增长。随着我国市场经济的不断完善，我国逐渐鼓励商业航天发展，航天工业由军民分割的体制，逐步走向军、民、商协同发展的道路，并建立市场经济下新的商业航天运行机制。此外，从我国的实际情况出发，有必要明确管理机构的职能，对商用航天活动进行管理和指导，在管理上促进航天商业化的发展。

（二）在技术上重视基础技术的研究

从上文中对美国、俄罗斯两个国家航天发展历程及现状的分析可以看出，中国若想由“航天大国”变为世界领先的“航天强国”，新技术的发展是重要的瓶颈。与美国相比，中国运载火箭、战略武器普遍存在一定的技术差距，这与中国基础工业整体落后的局面有着直接关系。航天工作在不断发展的过程中可以带领多行业多专业的进步，以美俄为例，两个国家的航天主管部门同时从事航天管理和研发等工作，职能相对集中，牵引技术进步。中国的航天工业要发展，需要依托管理机构，从基础工业抓起，开展航天基础和前沿技术的研发，推动航天相关基础工业的进步。

（三）在组织上推动航天院所的交流

从美俄及中国航天管理体制可以看出，航天大国的航天机构普遍具有一个特点，那就是机构庞大。如何更好地共享各个机构之间的资源，促进航天行业内部合作将大大提高航天科研水平，推动中国航天向“航天强国”的转变。加强横向交流，建立各有关主管部门的沟通机制，开辟不同单位之间的联络途径可以有效促进各部门的合作，通过信息共享协调航天标准政策的制定及实施，促进航天技术的互补与创新，推动整个产业体系的优化。此外，交流还应在军民两个层面实现统一和融合，不断推动航天事业的产业化和商业化。

四、对中国航天发展的管理启示

上文主要结合国内外航天发展，对比了中国与美俄等国航天管理体制及模式的异同，以此为基础对中国航天由“航天大国”向“航天强国”发展过程中的关键因素进行了归纳分析。针对航天当前发展形势及建设工作的具体推进，有如下管理启示和建议。

（一）以顾客为中心

航天产品的顾客包括军方、政府、民众等等，与普通产品的单一顾客不同。航天工业建立初期主要出于政府军事目的，随后主要用于科学试验和特种需求应用。当前，空间资源被全社会民众所使用，航天工业成为各国经济发展新的增长点。航天行业由计划经济转向市场经济，商业化航天的转变，决定了航天产品研发必须首先以顾客为中心，充分满足顾客需求。航天企业管理也由实现产品符合性转变为实现顾客的持续满意，目标的提高将对企业管理提出更为严格的要求。

从另外一个角度分析，顾客军民的双重属性也决定了航天行业的军民双重属性，在国家大力推进军民融合的背景下，充分借助军民资源，满足军民顾客的需求是航天行业肩负的使命。

（二）以市场为导向

航天产品绝大部分以工程应用为主，其使用的原材料、电子产品已经基本市场化。伴随军民融合发展战略，越来越多的民营航天公司逐渐兴起，使得航天行业逐步市场化。因此，必须高度重视航天产品的商品属性，加强航天市场化运营。

在航天民用市场上，大容量通信卫星是主要产品，高清晰度遥感/图像卫星迅猛发展，此外多任务目标用户的小卫星或卫星星座群异军突起。面向商业卫星发射的低成本、高可靠的小型运载器市场需求旺盛。为降低研发成本、提高开发速度，无论是运载器还是卫星，都必须走通用化、系列化和组合化的道路。航天企业要在竞争日益激烈的市场中赢得主动，就必须确立“以市场为导向、以质量求生存”的观念，不断整合、改进自身的管理机制，控制产品的生产成本，提高企业的竞争力，形成与市场紧密联系的、开放的、动态的有机系统，提高产品质量并实现长期发展。

（三）以文化为灵魂

文化是企业管理的灵魂，尤其是对于涉及民族荣誉国家形象的航天企业，文化既是企业不断发展的动力源泉，又是国家复兴的精神符号。

60年来，伴随着中国航天事业的发展，在出成果、出人才的同时，也培育形成了航天传统精神、“两弹一星”精神和载人航天精神，是伟大的民族精神与航天实践相结合的产物，是中国航天事业之魂，也是中国航天企业文化之魂。

与此同时，航天企业在进行文化建设时，为适应商业化、市场化转型需要，应充分考虑顾客要求及企业特点，形成具有新时期特色的价值文化体系，以文化刺激航天经营管理，从文化层面至经济层面，产生质的飞跃。

（四）以科技为牵引

创新是保持企业长盛不衰的秘诀。与国外先进企业相比，我国机械、电子等基础工业薄弱，仿真、试验手段落后，预研投入不充分，资源配置不合理，这些问题严重阻碍了我国航天企业的发展。

进入21世纪，航天科学技术迅猛发展，原有的设计、工艺、生产方法以及产品的仿真、生产、检测手段已经不能满足航天工业的发展需求，亟需引入创新性的新技术、新思想、新模式，同时引入民营企业中的优势资源，提高企业的生产效率，保持企业的竞争力。

另一方面，新领域的开拓对于企业的生存和发展尤为重要。航天企业应紧跟科技发展的前沿，做好新技术的预研，完成新领域的开拓，及时占领新的市场，确保企业发展的可持续性。

参考文献：

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[4]王永生，赵东明.俄罗斯航天机构艰难改革路.科技创新导报，2014（29）

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[6]谭松林，施琼.航天企业质量管理特点剖析.世界标准化与质量管理，2008（7）