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摘要：国企改革本就任重道远，分级管理的国资管理体制、历史遗留问题、股份制改革、现代企业制度等多方面改革难点，导致地方国企改革更是困难重重。通过对地方国企改革中存在的难点、困境分析中，找到地方国企改革推进的有效路径。

关键词：国企改革 地方国企 有效路径

一、引论

随着国家经济结构转型，国企面临着沉重的改革任务，尤其中国的国有企业改革与发展问题是十分复杂的，历史路径依赖问题突出。在“统一所有、分级代表”的国资监管体制下，中央与地方、地方与地方在国企转型思路、策略，虽保持着一致性，但在操作层面却没有可供借鉴的历史经验。各地政府、国资监管部门在中央政策不明朗时，不能或不愿先行先试进行深化改革，导致地方国企面临着更为艰难的改革、转型困境。因此，有必要对地方国企的改革路径进行一些研究，以期能获得一些经验。

二、推进地方国企改革存在的问题

（一）宏观战略与微观执行不契合形成的矛盾

从目前的国资监管体制看，“国家统一所有，地方分级代表”的分级监管体制在一定程度上制约了国企改革的推进过程，同时也构成了国企改革过程中中央与地方的矛盾焦点所在。党的十八届三中全会虽然明确了国资国企改革的大方向，但在分级监管体制下，中央与地方国企改革推进战略与力度是截然不一致的。中央以宏观战略为推动点，地方以微观操作为落脚点，权限与视角的不同，导致中央与地方在国企改革中扮演的角色不同、利益不同。根源在于，中央政府在推动国企改革过程中，往往因缺乏实践经验作为参考，在政策制定、改革步骤等方面缺乏明晰性，导致地方政府微观操作推进不力；同时也由于地方政府受权限或利益所限，在推进地方国企改革过程中，不敢作为或不作为。比如：建立以“管资本”为核心的监管体系后，国资委的定位问题；混合所有制改革后，党委在企业中角色如何扮演等诸多细节问题需要斟酌和明确。正因中央需地方推进改革的实践经验以明晰政策，而地方需中央明确政策以推动改革进行的矛盾，在政策与执行层面形成了阻力。

（二）市场化改革与社会责任剥离不一致形成的矛盾

以建立现代企业制度为核心的市场化改革，是国企改革的必然之选，原国企所承担的社会责任与义务也必将与现代企业管理制度相悖，从而形成矛盾的焦点。由于各地区资源禀赋、经济发展水平差异以及国企改革进程不同，一些地方国企存在很多非经济性任务和历史遗留问题，包括企业办社会，厂办大集体，承担政府的指令型项目，改制职工的安置等等方面都存在着诸多差异，如果采用“一步走、一刀切”的方式进行股份制改革，改革的阻力势必不小，因此国企改革应特别重视解决地方国企的社会负担和地方国企面临的历史遗留问题。

（三）新国资监管体制、现代企业制度与现实差异的矛盾

为适应市场经济要求，形成以“管资本”为核心的新国资管理体系是本轮国企改革的核心与要点，其改革到位与否，关系着国企改革的成败关键。在如何构建以“管资本”为主的国资管理体制方面，各地因地域、经济、政治等诸多因素，认识不一、差异较大；而如何组建国有资本投资运营管理体系，未来国资委的定位及责任划分，中央和地方也并未形成统一的共识，也未有地方政府先行尝试的实践经验作为参考。在未能形成“真正以市场为核心”监管体制之前，新的国资监管体制谈何“简政放权”、“以市场为核心”。

同时，在现代企业管理制度中，最为重要的“企业经营管理层的市场化选聘问题”也在此次国企改革中成为影响成功与否的重要环节。虽然党的十八届三中全会提出要扩大企业领导人市场选聘比例，但各地方在推行中也遇到了很大阻力，如一个省属骨干企业，其高层和中层领导人分别由省委、省国资委、所在市市委和市国资委四个层面的组织部门选拔任命，这实质上已完全拆解了一个现代企业的公司治理和人力资源管理的基本构架。现实的国资监管体制、企业管理制度与市场化的要求存在一定的差异，是国企改革中绕不过去的重要环节。理想制度与现实情况的差异如何破解，成为国企改革面临的重要抉择。

三、地方国企改革路径与措施

2015年9月13日，国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《指导意见》），这是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面提出国企改革目标和举措。本文以《指导意见》为核心基础，来探讨形成地方国企改革路径和措施。

（一）应采取分类推进、先行试点相结合的改革原则

 各地方国企在发展质量、发展路径等方面差异巨大，形成了各自特有的企业发展状态。即使在同一地域内，也因所属的行业态势、经营理念等不同，也形成了独具特色和差异的发展状态，因此，采取“一刀切”的改革模式已然不适合地方国企的改革状况。且在《指导意见》中明确提出“根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。……”。只有切合实际、符合事物发展的内在规律，改革才能有所成就，一蹴而就是不可行、也不符合社会主义发展的内在规律。

 分类推进是符合我国当前国企改革的实际，为进一步完善改革措施，要在不同地区、不同行业采取“先行试点”的改革方法。在不同地区、不同行业优先选择具有“先发改革优势和意愿”的地方国企进行试点探索，总结经验，秉着成熟一家改革一家的态度，扎实推进改革试点工作。要合理确定改革的时间表，但不能盲目确定各类行业改革的时间点，应本着“试点成熟、经验推广、反复检验、深入推广”的原则，来确定改革时限，既要保证改革效率，同时要保证改革质量。并在试点时，要容许“犯错”，容许“纠错”，但也要设置“改革底线”，保证国有资产不流失，同时要加大改革过程中的监督力度，保证改革朝着预期方向进行。

（二）坚持政策倾斜、财政支持的相配合的改革路径

一些地方国有企业的社会负担和历史遗留问题，事关本轮地方国资国企改革成败，有必要给予一定的政策倾斜，但一定要纳入现有的法律和社会保障制度框架下。比如部分地方国企，由于诸多的历史因素，未能纳入社会养老保障体系，承担着较为沉重的职工养老保障责任，在国企改革逐步深化的今天，已严重阻碍了企业的市场化改革。如何推动此类地方性国企的市场化改革，需要适当增加财政性资金投入，加大国有资本经营预算，分类研究制定有关政策措施，集中力量分离国有企业办社会职能和所属事业单位分类改革。

（三）强化职能转变、推动股权多元化改革相结合

《指导意见》对国资监管的新理念予以明确和细化，表述为 “以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。……将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。……”。对于地方国企而言，地方国资委能否在改革权限方面予以放宽或政策支持，是地方国企改革的重要的一环。宽与严的界限如何把握，是地方国企、地方国资委博弈的焦点，《指导意见》中虽就各方定位给予“说明性表述”，但在细则方面却需要各地方政府部门予以明确，这在一定程度上势必阻碍地方国企的改革进程。建议，各地方政府出台相关的细则交由专业机构和出资人审议和探讨，并将最终形成的改革细则报备中央。

在推进公司制股份制改革，《指导意见》也予以明确。表述为“加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。……允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。”地方国企混合所有制改革应积极按照《指导意见》提出的改革意见，通过实行股份制、上市等途径实行混合所有制的国有企业，着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫；对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用。要大力提倡员工持股股权激励制度，《指导意见》提出了“坚持试点先行，在取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，……”。地方国企的转型，要在员工自愿前提下，采取多样化的股权与期权相结合的员工持股模式，并通过对经营管理层的良性评价与监管机制，积极引导员工自愿持股，形成地方国企良性增长与循环的改革态势。

地方国企改革是国企改革较为重要的一部分，改革成败事关地方经济发展的稳健与否，不能一概而论，应分而治之。通过一系列行之有效的先行试点、经验积累来化解地方监管部门、历史遗留问题、混合所有制改革等不得不面对的改革难点，保证改革的持续性与稳健性，来推动地方国企结构进而地方经济结构的有效调整。

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