王慧敏  许敏  徐德龙 南京工业大学

基金项目：江苏省社科应用研究精品工程财经发展专项课题“江苏社保基金国库集中支付改革探索”（18SCB-08 ）部分研究成果。

摘要：社会保险基金是支撑各项社会保险制度的经济基础，也是社会保险制度得以稳步运行的基础和前提，更是整个社会保障体系最重要的组成部分。引入国库集中支付改革，可以简化社保基金支付流程，提高社保基金支付效率，确保社保基金安全，有效提升社保基金运营收益，准确、足额、及时地将社保基金支付给受益人，这是建设公共服务型政府的必然选择，也是深化国库集中支付改革最为紧迫的任务。文章结合江苏省南通市和太仓市国库支付改革案例，分析社保基金纳入国库集中支付的流程，总结改革取得的成效和亮点，提出江苏省社保基金国库集中支付改革的方向。

关键词：社保基金；国库集中支付；改革探索；案例研究

一、引言

国库集中支付制度是财政国库管理制度改革和公共财政支出改革的核心内容，党中央在十九大报告中提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这是党中央贯彻落实新《预算法》的重大决策，国库集中支付制度能够显著增强预算执行刚性约束，规范部门单位预算执行行为。目前，国库集中支付改革已经从广度向深度发展，如何深化财政资金管理重点领域的国库集中支付制度成为国库集中支付改革的攻坚方向，文章结合江苏省南通市和太仓市国库支付改革案例，对江苏省社保基金国库集中支付改革进行探索。

二、江苏省国库集中支付改革现状与成效

建立国库集中支付制度是一场“财政革命”，江苏省财政国库集中支付改革自2001年开始推行，历经10余年深化拓展，现已基本实现财政资金全覆盖、单位全覆盖和部门全覆盖，财政资金由“层层转”变成“直通车”，预算单位“花钱不见钱”，执收单位“收钱不见钱”；初步建立覆盖所有预算单位和全部财政资金的“预算执行动态监控系统”，提高了预算执行管理效率、效益和透明度，在从源头上防治腐败等方面发挥着极其重要的作用^[1]。

截至2018年底，江苏省共将13个设区市（100%）、113个县区（100%）、24,606个基层预算单位（98%）纳入国库集中支付制度；省级120家主管部门（100%）、753家基层预算单位（100%）被纳入国库集中收付制度。2018年，全江苏省纳入财政国库集中支付14,676亿元（91.6%） ，其中，省级1,040亿元（100%），设区市本级3,787亿元（97.8%），县市区9,849亿元（88.6%）；全省集中支付1,225万笔，财政直接支付925万笔、金额占89.1%，财政授权支付300万笔、金额占10.9%。随着新《预算法》的推行与实施以及“放管服”改革的走深走实，江苏省财政不断调整与深化国库集中支付改革，在扩大预算单位用款自主权、落实部门单位主体责任、推行电子化无纸化管理、开展国库现金和间隙资金管理、建立健全预算执行动态监控系统、建设代理银行服务竞争机制等方面^[2]，较好地适应了新形势下的预算执行管理要求，在确保财政资金安全高效运行的基础上，大大提升了预算执行工作效率与效能^[3]。

三、江苏省社保基金国库集中支付改革势在必行

社保基金即社会保险基金，它是政府通过规定途径、按规定标准收取的，用以支付公民养老、医疗保险等方面开支的专项基金。目前，江苏省社保基金项目主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，其事关人民群众根本利益、社会和谐稳定，是支撑各项社会保险制度的经济基础，也是社会保险制度得以稳步运行的基础和前提，更是整个社会保障体系最重要的组成部分。

江苏省作为我国经济大省、人口大省，社保基金的总体规模处于全国前列，依据2017年与2018年度江苏省社会保险基金决算，江苏省社保基金支出持续快速增长。2018年全省各项社会保险基金本年支出合计5,486.27亿元，比上年同期增长32.61%，社保基金面临着较大的支付压力。虽然江苏省现阶段能够保证养老金等社会保险的及时足额发放，但随着江苏人口结构的快速老龄化，社保基金偿付的可持续性仍将对各级政府构成重大挑战。

短期来看，社保基金是否能按时足额支付是群众关注的焦点；长期来看，社保基金是否规范运营、有效保障群众的未来生活是社保基金存在的根本意义。现阶段，江苏省在加大社保基金征收力度、增加政府投入的同时，应通过社保基金国库支付改革，加大社保基金规模效应，大力提高资金运营收益。

四、南通市社保基金国库集中支付改革案例分析

南通市财政局于2003年12月开展国库集中支付改革试点工作，于2005年10月全面实施国库集中支付制度，于2012年初进行社保基金国库集中支付改革尝试，先后将企业养老、机关事业养老、失业、城镇职工基本医疗、工伤、生育、城镇居民医疗等7项社会保险资金纳入改革范围。南通市财政局先行先试，通过实施国库集中支付改革，社保基金管理水平走在江苏省前列，其改革实践值得借鉴和推广。

（一）改革历程

南通市财政局于2012年将市本级养老、失业、工伤及生育保险等四项社保基金纳入改革范围，实行国库集中支付制度。2013年起逐步扩大改革范围，2016年初将医疗保险基金纳入国库集中支付改革中，至此，南通市本级实现了社保基金国库集中支付全覆盖。

图1  南通市社保基金国库集中支付改革历程

（二）业务流程

1.财政部门在预算执行系统中根据险种设立社保基金集中支付虚拟单位（与部门预算单位相区分）；年初分险种下达预算指标，社保经办机构在预算指标额度下申请使用资金。

2.社保经办机构根据相关资金需求实际情况，通过预算执行系统向财政部门申请社保基金拨付；财政部门审核同意后，开具财政直接支付令发送至代理银行。

3.代理银行根据财政直接支付令与社保经办机构提供的发放明细，通过财政零余额账户将社保基金直接支付给社保基金受益人。

4.财政部门根据每日实际支付金额，将财政专户中社保基金清算至财政零余额账户，使财政零余额账户在日终始保持金额为零。

在支付过程中如发生支付失败的，相关资金则退回财政零余额账户，同时财政恢复社保经办机构相应额度；社保经办机构核实后，依据正确支付信息二次办理支付申请。

图2  南通市社保基金国库集中支付业务流程

（三）改革取得的成效

南通市社保基金纳入国库集中支付制度后，社保基金运行管理更加规范、透明与高效。2016年市级医保基金实行国库集中支付的首月，支付结算资金达1.3亿元，涉及400余家单位，虽遍及全市各县（市）区，但社保基金支付效率却有了极大提高。与原有拨款方式相比，社保基金财政专户比上年同期增加资金6000多万元，大大提高了南通市社保基金规模效益。

1.社保专户管理更加规范有序。南通市社保基金纳入国库集中支付管理后，只为养老保险和医疗保险开设了两个财政零余额账户，这两账户余额每日终了为零，社保基金统一留存在财政专户，彻底改变了原来社保基金多头开户和中间占用沉淀社保基金等问题。

2.社保专户资金支付更加高效。南通市社保基金在发生实际支付前统一留存在财政专户，实现了社保基金的集约化管理，便于更好地发挥社保基金规模效益，更好地实现了社保基金的保值增值。同时，社保基金从财政零余额账户直达最终受益人，大大缩短了资金在途时间，提高了支付效率。

3.社保基金监管更加简便可控。南通市社保基金实行国库集中支付后，透明度大大增强，财政部门可全程监控资金支付的时间、对象和用途等信息，做到防患于未然。同时，多重支付监控岗位设置，以及支付流程环环相扣，有利于预防截留、挪用社保基金现象的发生。

五、太仓市社保基金国库集中支付改革案例分析

太仓市财政局在广泛调研和充分论证的前提下，勇于创新，敢于改革，于2018年决定改革社保基金传统支付方式，逐步实施国库集中支付制度。太仓市在改革实践中，采取财政授权支付方式，为江苏省首例，获得了良好成效，提供了实践支撑。

（一）改革历程

太仓市按照“制度保障为根本、信息技术为支撑”的工作思路，首先将失业保险基金实施国库集中支付改革，2019年上半年完成国库集中支付111笔，金额达3,550万。从下半年起，太仓市进一步扩大社保基金国库集中支付的范围，将居民养老保险、土地换保障等基金纳入国库集中支付改革范围，计划在未来三年内实现各险种国库集中支付改革的全覆盖。

图3  太仓市社保基金国库集中支付改革历程

（二）业务流程

经过实地调研与多方协调，太仓市出于资金安全以及社会稳定考虑，于2019年年初试行失业保险基金的国库集中支付，选择支付方式为财政直接支付。

1.用款计划编报下达业务流程

（1）社保经办机构经办人在国库集中支付平台录入社保基金国库集中支付用款计划，并选择财政直接支付（第一岗）；

（2）社保经办机构审核人进行社保基金财政直接支付用款计划的审核（第二岗）；

（3）财政社保部门进行用款计划的初审（第三岗）以及复审（第四岗）；

（4）财政国库部门进行用款计划终审（第五岗），并将批复的社保基金用款计划额度下达给社保经办机构。

图4 太仓市社保基金用款计划编报下达业务流程

2.社保基金财政直接支付业务流程

（1）社保经办机构以电子化形式录入社保基金财政直接支付申请（第一岗），并进行审核（第二岗）以及复核（第三岗）；

（2）财政社保部门对支付申请经过初审（第四岗）与复审（第五岗）后，将数据发送至财政国库支付中心；

（3）由财政国库支付中心生成财政直接支付令，发送至代理银行；同时，社保经办机构向代理银行提交社保发放明细；

（4）代理银行核对财政直接支付令与社保发放明细金额，确认无误后通过财政零余额账户将社保基金直接支付给受益人；

（5）每日终了，财政国库部门将当天财政零余额账户实际支付的社保基金从社保基金财政专户清算给代理银行，确保财政零余额账户为零。

图5  太仓市社保基金财政直接支付业务流程

（三）改革取得的成效

1.大大提高了支付效率。对于受益人而言，社保基金从财政零余额账户或从社保经办机构零余额账户直达受益人，有效解决了资金支付环节多、速度慢、层层转拨等问题，缩短支付链条，提高了支付效率，加快了受益人社保基金到账时间，降低了资金安全风险^[7,9]。对于社保经办机构来说，太仓市实行社保基金国库集中支付，全流程线上申请和审批模式，可达到指标“秒批”和资金实时到账的效果，大大减少了向财政部门申请指标、提前划拨社保基金等事务性工作，大大节约了时间，高效又安全。

2.大大增强了社会保基金支付运行的安全性和透明度。由于零余额账户具有先支付后清算的特点，且用款计划额度在当月未使用完时可滚存至下月继续使用，所以财政部门、社保经办机构均不用担心账户资金不够支付或频繁调度资金等问题，支付运行和管理更加科学规范；社保基金的支付使用全过程均在线上运行，财政、人社等部门可以实时监管，社保基金支付使用相关信息得以公开透明，社保基金安全性提以大幅度提高。

3.实现了社保基金存放效益的最优化管理。太仓市实施国库集中支付改革后，社保基金规模效益初步显现，财政部门社保基金专户集中管理的规模得以较大提高，社保基金存放的收益明显提升，较好地实现了社保基金保值增值。

4.实现了社保基金全口径核算。太仓市社保基金实行国库集中支付后，所有征缴资金收入全部归集到财政部门社保基金专户，所有支出在支付给受益人后才从财政专户清算体现支出，财政部门能实时掌握社保基金收支全貌，较好地实现了社保基金全口径会计核算。

六、思考与展望

综合南通市与太仓市的成功改革案例，江苏省社保基金实行国库集中支付改革社会意义重大且极具可操作性。

从改革成效上来看，实施社保基金国库集中支付改革后，社保基金实现了集中存储、规范管理、高效运用的目标，避免了“碎片化”使用社保基金，盘活了各预算单位“沉睡”的社保基金，化“零钱”为“整钱”；支付使用过程呈现出精简、高效、直达的特点，有利于社保基金保值增值，使受益人利益最大化^[10]；有利于缓解我省社保基金支付压力和偿付紧张的状况，有效增强社保基金资金调控能力。依托国库单一账户体系和动态监控系统，可有效防范社保基金国库集中支付过程中存在的安全风险，助推社保基金支付相关信息、数据的公开、透明，这对于社保基金的规范运行、高效管理有着极重要的意义。

江苏省社保基金国库支付改革起势伊始，省财政需有规划、有重点、有步骤地推进社保基金国库集中支付改革“横向到边、纵向到底”全覆盖，更多的鼓励各市县乡敢闯敢试、先行先试的先范。一方面保证改革合规律性与合目的性的统一，微创改革，对业务系统动“小手术”而达到“大效果”；另一方面在充分总结省本级改革经验基础上，从改革实施各方面为参与改革的市县乡提供一个“线上线下”立体化网格化管理交流反馈平台，制定一套既有普适性又有针对性、时代性的全省推广实施的“时间表”与“流程图”。最终将改革成效辐射到其他省市，为更多的省市提供成功经验，使国库集中支付改革迈向纵深，使更多人受益，更多人民群众获得幸福感，实现社会效益与经济效益的双丰收。

参考文献：

[1]刘学丽. 国库集中支付动态监控体系研究[D].山东大学,2012.

[2]沈海荣.社保资金国库集中支付的实践与思考[J].行政事业资产与财务,2014(33):113-114.

[3]冯娟.辽宁省国库集中支付电子化管理探析[J].经济研究导刊,2019(24):70-71.

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[5]林鹭.广西：进一步推动国库集中支付电子化管理改革[J].中国财政,2019(16):36-38.

[6]侯加林.社保基金集中收付模式设计[J].中国金融,2019(01):91-92.

[7]陈明福.进一步深化财政国库集中支付制度改革的思考[J].纳税,2018,12(36):68+70.

[8]卢少波. 区县财政社会保障资金的国库集中支付研究[D].西北大学,2018.

[9]浙江省海宁市财政局课题组,沈喜红,张倩.进一步深化国库集中支付改革的探索与思考[J].财政科学,2016(03):125-133.

[10]财政部国库司.现代国库理论与实践[M].北京：中国财政经济出版社,2011.