饶祖卉  彭碧婷  陈欣仪  中南林业科技大学

摘要：2008年国际金融危机后，湖南省地方融资平台公司迅速发展，为有效配置资源、加快城镇化进程、促进民生改善起到了积极作用，但由于其以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的特殊性，债务压力也迅速积累。文章针对湖南省地方融资平台公司的债务现状，分析其较大规模债务带来的经营风险、流动性风险、再融资风险、资金管理风险等，提出化解债务风险的有效办法，希望对湖南省地方融资平台公司的转型与发展起到一定借鉴作用。

关键词：湖南省地方融资平台公司；债务风险；债务风险化解

一、湖南省地方融资平台公司债务的现状

（一）地方融资平台公司存量债处高位

截至2018年6月底,湖南省地方融资平台存量债余额为4665.49亿元,仅次于江苏和浙江,排全国第三。分地区来看,湖南省各市州的融资平台个数不均衡，集中于长沙市（27个），呈明显的下降趋势。14个市州的融资平台存量债余额的差异性也很大，长沙市为1131.80亿元，远超其他市州（见图1）。

图1　　湖南省地方融资平台存量债余额及平台个数

数据来源：Wind，国盛证券研究所

（二）地方融资平台公司资质下沉情况明显

湖南省地方融资平台公司呈现行政级别下沉趋势，信用等级较高的平台公司数量较少。从湖南省地方融资平台公司行政级别来看，截至2017年末，省及省会为15家，占比12.61%；地级市42家，占比35.29%；县及县级市62家，占比52.10%。从发债主体级别来看，主要集中在AA级别，其次为AA-和AA+，最高级别AAA和AA-以下级别数量较少（见图2）。

图2　湖南省地方融资平台公司发债评级

数据来源：Wind，国盛证券研究所

由于地方政府的债务风险主要集中在地方融资平台公司的债务中，所以防控地方政府债务风险和规范地方融资平台公司是高度相关的。从湖南省的债务规模上看，截至2017年末，全省地方政府债务余额7,756亿元，若加上和地方融资平台公司相关的隐性债务，广义的地方政府债务规模更高，在全国居于较高水平。

地方政府债务风险防控的压力以及地方融资平台公司转型的迫切性，使得湖南省政府连续、密集出台了多项政策严控债务风险，如《湖南省2018年国民经济和社会发展计划》（湘政发[2018]9号），《湖南省财政厅关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》，以及湖南省政府性债务管理工作领导小组起草的《关于征求关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿）意见的函》。在此轮地方债防风险进程中，湖南省成为全国首个力度大、方案具体、目标清晰的省份。

二、湖南省地方融资平台公司债务风险分析

（一）湖南省地方融资平台公司债务的形成

许多因素造成了地方融资平台公司债务的形成和积累,我们可以将之大体分为财税体制约束、宏观经济影响和区域竞争促进三个方面。

财税相关法规的约束致使地方政府变相发债。1995年起施行的《中华人民共和国预算法》以及1996年起施行的《贷款通则》，基本从财政预算层面限制了地方政府直接融资并且杜绝了地方政府间接融资的可能性。一系列财税相关政策的出台，从担保层面隔离开了地方政府信用与企事业单位融资。这些限制性条款使地方政府必须通过设立融资平台公司的方式进行融资。

分税制改革刺激基层政府发债规模增加。1994年分税制的实行，基本划分了中央政府与地方政府间的财权与事权，地方政府性债务出现了较大程度的增长。分税制改革直接导致地方政府财力锐减，造成财权与事权不匹配、基层政府举债规模较大等问题。特别是2016年“营改增”全面实施后，形势更加严峻，财权与事权的长期不匹配让地方政府融资平台公司持续不合理地扩张。

宏观经济的形势影响。由“次贷危机”引发的全球性金融危机爆发以来，为应对金融危机,我国出台了一系列刺激经济的扩张性财政政策。其中最直接、有效的方法就是政府加杠杆，通过政府的投资行为刺激需求，从而拉动经济增长,而政府主要是通过地方融资平台公司进行投资的。

区域竞争影响。中央与地方的财政竞争也深刻影响着地方政府的财政压力。由于中央在与地方的纵向财政竞争对弈中处于主动地位,地方政府为了争取到更多的财政收入留存,常常将本应计入预算内管理的收入向预算外转移。对于因区域竞争造成的无偿财政收入的下降,地方政府一般选择通过发行债务融资的方式予以弥补。

（二）湖南省地方融资平台公司债务风险分析

1.经营风险

融资平台主要投资建设的是无收益或收益较小的基础设施和公益性建设项目,项目自身现金流难以完全偿还贷款本息，其收入主要来源于政府财政补偿资金、代建管理费、回购款等。由于融资平台缺乏经营性资产、盈利能力,无法实现自身滚动发展,一旦当地政府出现相对明显的经济下滑问题,地方财政入不敷出，将会直接影响融资平台债务的偿还。

从已公布2017年年报的114家企业来分析，平均总资产、所有者权益均增长，但资产负债率和有息债务也在不断上升。从营业情况来看，在营业总收入增长的情况下而净利润没有显著增长，反映出湖南省地方融资平台公司的盈利能力持续下降。从现金流情况来看，湖南省地方融资平台公司的平均经营性活动净现金流较弱（见图3）。

图3 2016～2017湖南省地方融资平台公司核心财务数据变化情况

数据来源：Wind咨讯  

2.流动性风险

融资平台公司在完成大规模融资后，需要将资金投入到基础设施建设方面,而这类项目普遍金额大、周期长,资金流动性非常差，很难在短期内回笼资金，于无形之中加大了平台公司还本付息的压力。在极大的债务压力下，经常出现融资平台公司借助信托公司进行融资的情况，导致了“借新债、还旧债”的局面，没有从根本上真正解决债务压力的问题。随着债务的不断积累,融资平台公司甚至出现了利用优质资产填补缺口的状况，不但降低了优质资产的质量,还增加了潜在风险，不利于长期建设与发展。

另外，据中诚信国际的系列研究之新形势下地方融资平台的发展转型分析，平台公司市场化意识弱，运作效率较低，也是使其债务压力增大，流动性风险增加的重要原因之一。从外部看，融资平台公司承担的公益性项目通常不存在市场竞争问题，相较于市场中的竞争主体，缺少来自外部的竞争压力；从内部看，融资平台公司的运作机制相对于完全市场化的企业还不够完善，内部提高质量、增长效率的动力不够。总体上讲，由于融资平台的政府属性，需要始终把政治效益放在第一位，在项目运作、经营管理的过程中首要关注的是实现政府要求，并非满足市场需要，从而导致经营运作效率较低，使得融资平台公司还本付息压力进一步增大。

3.再融资风险

在当前严监管的形势下，融资平台公司面临严酷的融资环境和巨大的业务转型压力。但是由于其经营性活动还不够稳定，主营业务的盈利能力较弱，直接造成融资平台公司盈亏平衡的缺口呈倍数增加，资金需求结构严重失衡。当前，在许多融资平台公司的资金需求中，用于新建项目的额度已经远远低于用于周转的资金额度。

融资平台公司在向金融机构融资时，金融机构通常要求地方政府提供政府保证还款承诺，随着国家对地方政府债务的监管越来越严格,以及《担保法》对政府担保的限制,在融资平台债台高筑、无法获得担保的情况下,难以实现后续再融资,非常容易造成资金链的断裂，进而引发系统性风险。

4.资金管理风险

政府平台公司对债务资金未实现科学、合理、有效的运用，容易造成资金管理风险。首先，政府平台公司对贷款资金的使用缺乏审慎的管理和有效的绩效考核，部分政府平台公司盲目扩大举债规模，造成贷款资金大量闲置，资金使用效率底下，且融资平台公司还多付出了不必要的利息。其次，政府平台公司的资金主要投向基础设施等固定资产项目，投资回收周期较长，在当前我国粗放式政府平台公司的管理下，极容易造成资金链的断裂。最后，部分政府平台公司骨子里还具有中央财政担保的依赖思想，还债意识浅薄，还债压力不足，不努力提高公司的经济效益，而总是依托于中央财政，容易造成地方政府融资平台公司的资金管理风险。

三、湖南省地方融资平台公司债务风险的化解途径——市场化转型

（一）处理存量债务

首先湖南省应该对融资平台公司形成的债务进行清理核实、分类处理，保证融资平台公司市场化成功转型。针对存量债务的偿付风险，可以设立地方偿债基金或者强制从财政中拨出资金满足债务偿付；对其他因公益性项目建设形成的债务，可以加强与银行业金融机构的财务对账，按原有协议合理确定债务性质并进行处置。此外，湖南省地方政府可以采用TOT方式，将融资平台公司存量项目通过转让经营权的方式引入社会资本方参与项目的运营。

（二）盘活城市存量资产

自2001年以来，国家出台了近20条相关政策来促进存量资产的盘活，引导企业进入产权交易市场，鼓励资产证券化，推动PPP模式进入存量资源。转型后的平台公司可承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设盘活存量资产，城市资源。尤其对低效运营、闲置和负盈利状态的低效物业进行盘活，激活增量价值。

（三）积极参与政府购买服务的优质项目

平台公司可以积极参与政府委托代建优质项目投标，从事政府项目委托代建管理，获取一定的管理费及施工利润。也可以积极参与政府购买服务优质项目，通过向政府提供相应的服务，获取一定的收益。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）中可明确看到，政府融资平台转型为社会资本参与PPP项目受到政策鼓励。项目融资工作顺利开展，为工程建设的提速奠定了良好的基础。截至2019年4月底，项目累计完成投资42.27亿元，占计划总投资的61.91%，为国家财政部2017年底公布的全国第四批PPP示范项目——广南至那洒段高速公路PPP项目建成通车提供了稳定的资金保障。由此可见，PPP项目可以成为政府购买的优质项目之一。转型后的平台公司可以以多种路径参与PPP项目，通过可行性缺口补助、政府付费或者使用者付费方式获取施工利润及投资回报。

（四）分类转型

根据湖南省地方融资平台公司的类型，进行不同的板块划分，形成对平台化转型的正确方向，才能保证其准确性和连通性，使其顺利从地方政府融资主体转型成为市场化主体。平台公司可以利用其原有优势进行转型，比如保障房等建设类平台公司向房地产开发类公司转型，基础设施建设类平台公司向城市基础设施与公共服务提供商转型，投资类平台公司向金融控股类公司转型。湖南省地方融资平台公司在转型途中，还应充分利用金融市场开拓金融业务，开发直接性融资渠道，发展资产证券化等新型融资工具，设置规范化的平台公司融资方式，如PPP、政府投资基金、专项债、债券、贷款等。

（五）优化产业规划

湖南省地方融资平台公司作为对当地规划、资源禀赋、产业发展最熟悉的国有企业，可以充分利用其属地化优势。比如利用长沙市文化旅游资源，推进马栏山视频文创产业园等重大项目建设；在湖南省积极创设长株潭衡“中国制造2025”国家级示范区之时，在着手打造长沙“创新谷”、株洲“动力谷”、湘潭“智造谷”之时，在大力推进传统产业和优势产业向智能制造升级之时，协助政府做好本地区未来产业发展规划，并牵头进行产业培育和引导，学习从规划、设计到投资、融资、建设、运营等方面的经营经验。当市级层面发展模式成熟后，还可以向区县级平台公司进行股权投资，拓宽业务范围，带动整个城市及区县的产业转型和升级，转变经济发展方式，推动地方经济的可持续发展。

（六）引进优秀人才

人才，是企业和社会发展最核心的要素。地方融资平台公司的管理层有很多来自于政府管理部门，缺乏企业管理经验。平台公司需要大量懂经营管理的人才，参与“剥离政府融资职能，整合资源，盘活资产、激发活力、产业培育”中，完成市场化转型，实现完美转型、发展壮大、创新价值，创造财富。所以，湖南省必须重视人才的选聘、组织体系的建设及内部薪酬绩效制度的制定。选人、育人、用人、留人，通过人的创新能力带动湖南省地方融资平台公司的创造能力。

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