——一个文献综述

马丽   哈尔滨商业大学财政与公共管理学院

基金项目：国家自然基金青年基金项目（71303041）；2016年哈尔滨商业大学青年创新人才支持项目（2016QN004）。

摘要：粮食在我国国民经济发展中一直处于“强位弱势”地位，主产区发展一直非常缓慢。以文献综述形式，通过对我国粮食主产区财税制度的研究，分析了我国粮食主产区财税制度变迁及重要性，分析了财税制度的现状及存在问题，进而对国外粮食产区财税制度发展的现状和启示进行了分析和总结，最后提出了促进我国粮食主产区发展的财税制度改革建议。

关键词：粮食主产区；财税制度；改革建议

一、引言

粮食在我国国民经济发展中一直处于“强位弱势”地位。一方面，粮食既是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资，也是人民群众最基本的生活资料。粮食安全也关系到社会的和谐、政治的稳定、经济的持续发展。另一方面，种粮效益低，粮食主产区一直存在着“失血”问题，产粮大县多数经济发展比较滞后，对产粮大县财政支持和补贴成为维稳粮食生产的主要途径，粮食生产存在不可持续的危险。2004年税费改革以来，粮食供求矛盾得到缓解，但由于政策对市场的扭曲，使得新的粮食生产问题不断涌现，粮食价格的非市场化制定导致了粮食主产区面临着经济发展、财政收入和农民增收的三大难题。制定什么样的财政和税收法律制度确保粮食安全，怎样平衡中央与地方之间、产量大县与其他经济区域之间的利益博弈，破除产粮大县等于财政“穷县”的诅咒等问题迫在眉睫。

二、我国粮食主产区财税制度的现状及问题

近些年来，为了鼓励粮食生产，政府通过对粮食生产、存储及流通等各方面财政和税收直接或间接的优惠政策。从解决粮食供给不足问题来看，我国通过最低收购价格、种植农产品的直接补贴政策和取消农产品各项税收，在我国粮食生产达到完全能够自给的水平的同时，实现农民增收，农业技术得到进一步发展。但是这一系列政策严重扭曲粮食市场，使粮食市场出现了前所未有的难题。由于政策滞后性导致的粮食供给与市场需求不匹配，产粮大县被迫处于产业链和价值链的最低端，利益分割严重不均等，再加上税收制度的改革，产粮大县的财政收入被严重压缩，其财政缺口只能依靠中央政府的财政支持。因此无论是与中央政府的博弈，还是与其他经济区域的博弈，产量大县都处于弱势地位，无形中被政策、中央政府和市场“绑架”，从而陷入产粮大县即财政穷县的恶性循环，在产粮大县出现“粮财倒挂”现象。

（一）我国粮食主产区财税制度变迁及重要性分析

我国的财政税收体制发展大致可以划分为三个阶段：第一阶段从建国后到1978年之前，主要实行统收统支的财政集中体制；第二阶段从1978年到1993年，这一阶段中央政府逐步放权，实行分成和财政包干体制；第三个阶段从1994年至今，开始逐步进行分税制改革， 2006年彻底取消农业税，农业行业类的税收除烟草税和耕地占用税外，全部取消。

财税政策对于粮食主产区的发展具有非常重要的作用。郭庆海（2012）提出建立粮食主产区的利益补偿机制，通过财政资金补偿是对粮食主产区利益补偿的主要手段之一；盛连喜（2011）表示，深入调查粮食主产区的经济、社会发展现状并对其进行科学系统的分析的基础上，以国家战略和安全需要、保障民生、实现国民待遇公平为主要指标，建立起财政转移支付制度和机制；汪厚安、王雅鹏等（2010）对粮食主产区财政支农总量的经济效果进行分析，发现财政支农政策对实现经济效率、维护社会公平具有极大的促进作用。

（二）我国粮食主产区财税制度的现状及问题

从我国粮食主产区财税制度的现状来看。陈池波(2003)、刘汉屏(2006)等均认为我国的财政支农政策所涉及的范围小，投资总量不足；胡德仁、刘亮(2003)认为财政支农资金使用结构、支农方式不合理，资金管理体制分散，有限的资金难以形成合力，且财政支农政策的目标定位也不合理，因而我国财政支农政策绩效不高。崔奇峰、蒋和平、蒋黎、吴颍宣等（2016）通过分析粮食主产区及主销区相应指标以及分析Panel Data模型，得出粮食主产区虽然是“产粮大省”，同时也是“财政穷省”，粮食主产区确实为国家粮食安全做出非常重要的贡献，但与主销区相比，粮食主产区无论在地方生产总值、财政收入，还是农民人均纯收入水平方面，都远远落后主销区，难以摘掉“产粮大省、财政穷省”的帽子。曾明（2015）基于粮食主产区JS县的调研中指出，当前我国财政转移支付资金考核监管体制不健全，存在不少漏洞，有些地方政府利用这些漏洞从中获得其它的好处；张忠明等（2012）认为粮食生产是主产区经济社会发展落后的重要原因；程国强（2015）认为是政府粮食政策的强度刺激和过度干预，导致粮食市场严重扭曲，产生粮食产量、库存量和进口量“三量”齐增。

部分学者运用各种方法对于粮食财税制度中存在的问题进行了研究。崔奇峰等（2016）认为，2006年我国延续了几千年的农业税彻底退出历史舞台，取消农业税有力地促进了农业发展，增加了农民收入，加快消除城乡差别的步伐，有力保障了国家粮食安全，却使粮食主产区的地区财政收支缺口雪上加霜。罗必良（2010）认为分税制与地方政府财政缺口是土地肆意占用的根源，也是农地流失的根本原因。范东君（2015）利用1999～2012年省级面板数据，并设立两个虚拟变量，一个是粮食主产区、主销区等地区虚拟变量，一个是农业税取消时间虚拟变量，并形成以分税制改革、土地财政和粮食生产为基础的分析框架，分析分税制对土地财政、土地财政对粮食生产的影响，发现分税制不仅增加地方政府的土地财政收入，还会促进人均粮食产量的增加，但是地方政府过分依赖土地财政，忽视粮食生产的重要性，这将会抑制粮食生产的可持续发展。王辉（2015）通过构建不同的税费减免指标，利用分省动态面板数据的系统GMM(SYS－GMM)方法，对研究结果进行稳健性检验，实证研究税费改革对粮食生产的影响，得出在全面取消农业税后税费改革对粮食生产有持续较强刺激性作用的结论。温武斌、丁烨、杜思雨、曾寅初等（2016）认为在不考虑内生性问题时，税收与农产品购销经营规模有显著促进作用，但是考虑到内生性问题时，最终结果表明税收优惠并没有起到真正的作用。

三、国外粮食产区财税制度发展的现状与启示

早在17世纪，英国粮食等农产品价格的上涨过快，为遏制农产品价格上涨，针对农产品出台并实施了禁止农产品出口的贸易政策和农产品贸易壁垒政策。19世纪，国家对农产品的贸易保护逐渐蔓延到欧洲其他各国，法国、加拿大、德国等国不仅对谷物进口收取关税，同时限制或禁止对谷物的出口。随着自然灾害、经济危机和世界大战的爆发，农业保护主义在20世纪30年代迅速成为世界的潮流，各国为支持和保护农业发展纷纷出台财政支农政策。到了20世纪50年代之后，各国对农业的保护政策逐渐由单一的国际贸易保护转变为国际贸易保护与国内农业保护的双重保护，最后形成了现代农业支农政策体系。

许多学者对国外粮食产区财税制度的现状进行了研究。Tullock（1969）、Krueger（1974）、Bhagwati（1982）认为政府对农业的支持和保护政策虽然会激励农民进行农业生产，提高农民收入，但是政府对农业市场的干预会扭曲农产品价格和资源配置。G. Miller（1986）认为农业保护政策造成了世界农产品贸易的扭曲，应取消农业保护政策，实施自由贸易。Harry deGorter(1993)通过分析美国所采取的农业补贴政策，认为农业补贴有利于农作物产量的增加。WU和Young(1997)通过实证研究发现，农业保险补贴政策对促进农业发展具有重要的作用，不仅会改变农业生产方式、种植结构和农业投入水平，而且具有农业保险补贴的农作物的投入和产出量会增加，相反，没有农业保险补贴的农作物的投入和产出量会减少或者下降；Gardner（2000）认为农业生产的政策和补贴会导致土地价格和地租的上升，土地价格和地租的上升会增加投资和经营成本，最终并没有增加农民的收入。Mark W .Rosegrant(2003)认为提高农业投资和实施农业补贴政策有利于实现发展中国家的粮食安全。Mamatzakis(2003)在研究希腊农业水利设施投资时，发现如果水利基础设施投资与农业生产率提高资金冲突时，最终会出现农业投资跟不上生产需要的局面；Zhang和Fan(2004)在研究印度基础设施对农业生产的影响时，发现水利设施投入越多，水利设施越完备，越有利于农业产出的提高，水利设施对农业产出的影响力远远超出了农业生产的边界。速水（2007）认为高收入国家对农民进行财政补贴，而低收入国家却对农民进行征税，这导致了世界农业发展越来越不平衡。

国外粮食产区财税制度对我国粮食主产区财税制度改革具有重要的启示作用。通过对发达国家粮食政策进行分析可以发现，发达国家的粮食政策体系相对完善，政策手段多样化，并通过立法等强制手段保证粮食政策的顺利实施，能够兼顾实现多重政治目标。例如，美国、日本和欧美发达国家，通过立法和更新粮食政策，保护耕地，不断的加大对农业的支持力度。此外，Gale Fred等（2005）认为农业政策已走过农业税时代，现在到了农业直接补贴的时代，但由于目前实施的农业补贴太过分散，在增加农民收入方面所发挥的作用还不是很明显。

四、促进我国粮食主产区发展的财税制度改革建议

许多学者对此进行了研究和思考。例如，薛黎明、王宁（2002）认为，应使用公式化的转移支付办法确定政府转移支付量，以财政缺口作为依据，使转移支付与努力程度成正比。曲金川（2007）指出税收优惠政策不仅要针对农产品初加工，更应该针对深加工，而且要加大对深加工企业优惠力度。彭澧丽（2014）认为粮食生产政策具有产生、发展和消亡的生命特征，政策环境的优劣性决定了粮食生产政策能否一路走完其生命旅程，因此，她提出应创造粮食生产政策实施的大环境。程国强（2015）建议财政政策必须系统谋划，顶层设计；定向实施、价补分离；统筹兼顾、利益补偿；创新调控，综合配套，最终消除市场扭曲。

我国粮食政策虽然起步较晚，但是粮食政策的实施对我国的粮食市场已经产生了巨大且深刻的影响。尚未形成的粮食政策体系，使政府对市场的扭曲效应在我国粮食市场放大，而各项鼓励政策又由于中央政府与地方政府利益博弈产生的政策损失，在达到预期效果的同时，无论是我国的政府、市场、耕地环境、还是农民都付出较大的代价。因此，我国的粮食政策除了以中央政策为主导，地方政策为辅助，配合各项税收政策，建立完善的粮食政策体系，还应当确保基本农田保护和利用的可持续发展。采用工业“反哺”农业的粮食政策，利用工业积累的资本发展农业现代化，实现我国粮食生产、国内和国际粮食市场接轨。

参考文献

[1]王辉.税费改革对粮食生产的影响研究[J].当代经济科学.2015.37(3):107-116.

[2]范东君.分税制改革、土地财政与粮食生产[J].云南财经大学学报，2015.5:49-57.

[3]罗必良.分税制、财政压力与政府“土地财政”偏好[J].学术研究，2010.10:27-35.

[4]李林岩.破解产粮大县与财政穷县矛盾——盛连喜委员谈粮食主产区实施财政补贴建议[N].吉林日报，2011/3/7.第002版.

[5]赵瑞华.郭庆海：粮食主产区利益补偿重在财政和生态[N].粮油市场报，2012/3/16.第001版.

[6]崔奇峰.蒋和平.蒋黎.吴颍宣.主产区粮食生产与财政收入关联分析及政策建议[J].中国农业技术导报.2016.18（4）：190-198.

[7]曾明.财政转移支付的激励效应:地方政府为什么支持粮食生产?——基于粮食主产区JS 县的调研[J].南京农业大学学报.2015.15（3）：60-68.