——基于京津冀环境治理之考察

张政 军事交通学院

摘要：多主体协同参与社会管理已是一个普遍的社会现象，它能够调动利益相关者协同行动，不仅能够应对突发的环境问题，还可以根治固有的环境难题。京津冀环境治理多主体协同行动机制与协同理论具有很高的契合性，运用协同学的序参量、控制参量、伺服原理等概念和原理分析当前京津冀环境治理多主体协同机制存在的不足，从政府、社会组织和公众三个方面提出了提高公众参与积极性、完善法律法规、优化权责关系、推动信息共享，促进社会组织的独立表达等对策来提高社会管理的协同效应。

关键词:社会管理；多主体；协同机制；环境治理

一、问题的提出

随着改革开放三十多年来我国社会主体多元化格局的渐趋形成，社会管理领域逐渐出现了许多由于政府治理能力不足而引起的问题，如雾霾问题、江河湖泊污染问题、愈演愈烈的城市强拆问题、持续上涨的房价问题等，这些都迫切需要一种新的社会治理模式。在社会治理的历史中，既存在“国家失灵”也存在“市场失灵”。在这两种治理模式失灵的压力下，人们不得不探索政府和市场以外的力量来化解当前社会治理的尴尬。党的十八届三中全会提出要把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力和治理体系的现代化”作为全面深化改革的总目标的一部分，并提出了要创新社会治理、提高社会治理水平。作为一种新的理论和制度安排，“多中心”或“多主体”是以奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派提出的概念。所谓社会管理的多主体机制，就是说在社会管理的过程中，基于实现善治的前提目标，政府并不是唯一的治理主体，还存在着包括私营企业、非政府组织、个人以及社群在内的多个治理主体，它们在一定的规则约束下，以相互协同的方式共同行使权力。多主体治理意味着协同，湖泊水域以其以其典型的跨界性，使其成为最需要跨部门协同的领域之一。随着近些年来社会经济的发展，京津冀地区所面临的环境污染压力越来越大。由于京津冀面积比较大，因此多个省市协同一致行动才能使京津冀环境治理取得良好效果。然而，由于行政区划而导致的碎片化管理以及其所带来的协同失灵，是当前京津冀环境治理问题的症结之一。本文旨在探究协同失灵的原因并为构建协同机制做出努力。

二、协同论与京津冀环境治理多主体协同机制之间的契合性

协同论产生于自然科学领域，但它对社会科学领域内的研究也有着一定的启示作用，为社会科学研究开辟出一个新的视角，也为其提供了有效的方法和工具。首先，协同论中的竞争、协同、序参量、控制参量、伺服原理、涨落等概念和原理深刻地揭示了系统由无序的混沌状态到协同有序状态的形成过程和机制。其次，按照协同学的观点，非线性的相互作用是系统演化的动力。协同学运用数学语言来表示非线性相互作用并以此来揭示系统演化的机制为人们的科学研究提供了有益的思维方式和方法。最后，通过对涨落、控制参量等概念的了解我们可以看出要运用协同学进行科学研究，其研究对象必须是一个开放且与外部环境不断的进行物质、能量、信息等交换的系统。

根据客观情况的考察和相关资料分析，我们认为，京津冀环境治理多主体协同机制完全具备这些条件。首先，京津冀环境治理多主体协同机制是一个开放的系统，它时时刻刻都在与社会各部门进行物质、能量和信息的交换。其次，京津冀环境治理多主体协同机制内部存在着大量的非线性相互作用活动，如各个管理机构在自己的职责范围内进行的执法活动。最后，京津冀环境治理多主体协同机制目前处于非平衡状态，并且存在明显的涨落现象。当前我国政府以全能主义为理念、政治动员为手段、依靠当前“条块”分割的管理体制进行环境治理的作风依然存在，这就导致政府在治理环境问题方面存在诸多诟病。

综上可知，协同论与京津冀环境治理之间具有较强的契合性。因此，把协同学的原理引入京津冀环境治理的研究之中，进而为更加合理、有效的京津冀管理机制的构建提供了良好的研究视角和方法。

三、京津冀环境治理的多主体协作的现状与问题

（一）京津冀环境治理的现状

由于当前我国社会管理的多主体协同治理机制并没有实质性的建立起来，因此我国在一些社会治理危机中的表现还亟待改善。根据当前中国的社会情况来看，中国正处于社会转型的关键时期。在这一时期，社会问题表现为更加复杂化、多元化、关联性和不确定性，解决问题的难度也不断增大。改革开放三十多年来，京津冀社会经济取得飞速的发展，人民生产生活水平显著提高，但一个客观的不容忽视的问题是京津冀地区的生态环境面临着越来越大的挑战。

当前京津冀地区环境治理的体制和模式是分部门、分种类的单一模式。这种模式的优点是针对性强，相关部门可以对其职责范围内的突发事件做出快速反应并对环境危机进行有效的控制。但对于跨域性、职能交叉性的综合性环境问题，这种体制不仅显得效率低下，而且不能很好地控制并处理环境问题，甚至会因各个部门不能有效的协作而在某些程度上对环境问题的扩大化起着推波助澜的作用。从横向来看，我国长期以来采取的就是这种条块分割的管理模式，在面对涉及多个部门或行政区域的环境治理问题时，并没有一个专门的、常设的管理机构。因此，当面对环境问题，在缺少上级领导牵头组成治理小组的情况下，各个部门往往会因为各自的职责划分不清晰而各自为政或相互扯皮，从而降低了政府在环境治理方面的能力和社会公信力。从纵向来看，我国政府在地方管理上分四个层次，即省、市、县和乡。当政府职能部门处理环境问题是，所有的政策都是自上而下的逐级传达，所有的信息及事件反馈都是自下而上逐级上报，这种体系在处理具有时间紧迫性的环境问题上是欠妥的，特别是当复合型危机发生并需要多部门协同行动时，各个部门手中的资源、信息时难以得到及时、合理、有效地整合的。

（二）当前京津冀环境治理多主体协作过程中的问题

当前京津冀环境治理多主体参与机制在一定程度上生存在问题和不足。政府、社会与公众在协同行动的过程中难以形成一致的合力，反而存在行动力量分离耗散的现象。这也是环境污染事件频繁出现，协同行动屡次受挫的重要原因。

1.环境治理协同行动过程中政府主体间行动的碎片性

环境治理协同行动的过程，是环境事务的利益相关主体之间由力量分散向形成向心合力变化的过程。协同行动合力的形成不仅取决于政府、企业与公众之间的协同行动，还取决于内部各个子系统之间的协同行动。考虑到环境问题的外部性、复杂性、关联性、环境资源的稀缺性、环境问题治理的公共性，政府权威在环境治理的协同行动中处于主导地位。但是，经过仔细的考察我们可以发现，受我国现行体制“条块”分割模式的影响，那些看似统一指挥、统一行动、通力合作的环境治理协同行动的背后，并没有形成较强的合力，而是存在严重的分离耗散现象。

京津冀环境治理协同行动的过程中政府主体间行动的碎片性主要来源于各政府主体之间不同的利益诉求。在实际的管理过程中，一旦涉及到相关利益，这些部门就会争相进行管理，一旦发生环境污染问题，这些部门就相互推诿。另外，各自利益的存在导致了地方政府与省政府之间“上有政策下有对策”的现象比较明显。这就导致在环境治理协同行动中上下级政府部门之间相互博弈，进而使协同行动举步维艰。

2.社会组织参与的缺失

多主体参与机制的核心内涵是参与主体的多元化。因此，政府主体并不是唯一的治理主体，社会组织作为重要的治理主体也有其不可替代的作用。在环境治理协同行动的过程中，社会组织是作为利益相关者平等地参与集体协商以实现集体行动的。然而在现实的治理过程中，由于资金、人才、信息等资源禀赋和治理能力等方面的差异，各治理主体在协同行动的过程中存在话语地位方面的差异。因此在治理的过程中会出现某些关键利益相关者的被动“缄默”或选择性“缄默”，这在一定程度上纵容了某些利益相关者的联合。缺少关键利益相关部门而仅有部门的相关利益联系而形成的环境治理协同行动的共识，难免会蒙上一层“共谋”的色彩。非政府组织和学术团体作为重要的社会组织是公众意志表达和利益诉求的代表，他们的表达路径受阻使环境治理协同行动更加困难。

3.公众参与的有限性

公众是环境事务的直接利益相关者，然而公众在以往环境治理行动的过程中充当着次要的角色。公众在环境治理协同行动中参与的有限性不仅阻碍了公众的利益诉求的表达，也使环境治理因缺乏公众的监督而与正确的道路渐行渐远。

四、京津冀环境治理多主体协同机制的改进路径

虽然当前京津冀环境治理已有其协同行动的基础，但是受主客观因素的制约，使得各主体间的协同行动在实际的治理过程中难以形成持续性的治理机制，最终难以实现应有的协同效应。笔者认为，京津冀环境治理多主体协同机制的改进，应从以下几个方面着手。

（一）激励利益相关者积极参与

共同的利益是各方合作的基础，环境治理也是如此。维护良好的生态环境这一公共利益并不是环境治理协同行动主体的天然使命和需要，它需要在外界的监督和内部的自省的基础上才能实现。支配地方政府、社会组织和公众参与环境治理协同行动的决定因素之一就是他们之间的交叉利益。它支配着各个主体的行为，是环境治理协同行动机制从混沌状态到协同演化的序参量。京津冀环境治理协同行动中，在缺少制度规范的条件下，各个治理主体的行动时处于混沌状态下的，只是通过交叉的共同利益这一序参量来整合集体行动。交叉的共同利益使的各个治理主体之间协同行动，促使系统由混沌状态演变成一种新的有序状态，这就是各治理主体行动的自组织运动。

公众作为与环境事务休戚相关的利益主体，参与环境治理协同行动意愿和途径受到约束，使得各个主体间的共同利益这一序参量难以形成，从而动摇了环境治理协同行动的基石。因此，提高公众参与环境治理协同行动的主动性和积极性首先要加强环境保护宣传教育，尊重并保护公众的环境利益诉求。

通过宣传教育使京津冀群众认识到京津冀环境污染的严重性，引导其主动地参与到环境保护的行动中来，以实际行动关心环境、保护环境。另外，鼓励并尊重公众合理利益诉求的表达，建立环境补偿制度，使公众对环境治理协同行动的态度由被动向积极主动转化的有效策略。其次，顺畅公民参与协同行动的途径。随着家庭网络和移动网络的普及，信息大爆炸的时代已经到来，微信、微博等移动终端为公众参与并监督环境协同治理行动提供了便捷、有效的途径。政府部门应该充分利用这些新兴的事物，使公众的参与途径更加多样化。最后，要保障公众的参与权利。制定环境保护相关的法律过程中，要鼓励公众参与其中并提出意见，扩大公众参与的广度和深度；尊重公众的知情权、监督权等相关权利，切实做到“情为民所系，权为民所用”。

（二）完善法律法规、优化权责关系

法律是国家意志的体现，也是系统中各种要素相互作用以形成自组织所遵循的重要准则。作为环境治理协同行动系统的控制参量，它约束着各个治理主体的独立行动，规定着各个治理主体之间的行为和关系方式，使原本各个治理主体分散的行动走向协同运作，从而形成环境治理协同行动的有序结构。因此环境治理协同行动的首要任务就是要出台并完善协同治理相关的法律法规，为各个治理主体协同行动提供依据和规范。另外，权责体系的清晰划分也是实现环境治理协同效应的重要前提之一。环境治理协同行动的中心问题就是以政府为核心的各个治理主体之间的权责分配问题。

（三）推动信息共享，促进社会组织的独立表达

哈肯在协同学中首次提出了协同信息的概念，他指出协同信息的形成主要取决于序参量并反映系统整体的性质。在系统自组织演化过程中，当非平衡相变发生时，系统信息的概念取决于协同信息的改变。由此可见，信息在系统演化中也起着重要的作用。因此，完善环境治理协同行动机制，一个现代化的、多功能的信息共享平台的构建是必须的。要建立并完善相应的信息公开与共享制度，提高信息的透明度，使各个部门、社会组织以及公众能够全面、及时地掌握有关信息，从而实现信息的流通，赢得公众的信任，最后实现协同效应。

参考文献：

[1][德]赫尔曼·哈肯．协同学：大自然构成的奥秘[M].凌复华，译．上海：上海世纪出版集团，2005.

[2]丁煌,汪霞.地方政府政策执行力的动力机制及其模型构建——以协同学理论为视角[J].中国行政管理,2014,(3)：95-99.

[3]吴彤.论协同学理论方法—自组织动力学方法及其应用[J].内蒙古社会科学：汉文版, 2000, (6):19-26.

[4]张立荣,冷向明.协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨[J].中国行政管理,2007，（5）:100-104.

[5][美]罗伯特·阿克塞尔罗德.合作的进化[M].吴坚忠，译.上海：上海世纪出版集团，2007.

[6]闫亭豫.我国环境治理中协同行动的偏失与匡正[J].东北大学学报:社会科学版,2015, 17(2):181-186.

[7]徐艳晴,周志忍.水环境治理中的跨部门协同机制探析——分析框架与未来研究方向[J]. 江苏行政学院学报, 2014,6:110-115.

[8]郁建兴,张利萍.地方治理体系中的协同机制及其整合[J].思想战线,2013,39:95-100.

[9]陶国根.论社会管理的社会协同机制模型构建[J].四川行政学院学报,2008,3:21-25.