陈亚洲 孙道银

(北方工业大学经济管理学院， 北京 100144)

摘要：数字经济的发展需要有效的政策支持，针对同一发展水平城市数字经济政策文本的研究能够为其他同类型城市数字经济政策的制定与完善提供借鉴。文章通过NVivo12软件对所选政策进行文本挖掘和利用PMC指数模型，构建数字经济政策评价指标体系，进而针对中国一线城市的政策文本进行量化分析，再采用内容分析法对不同城市之间进行比较评价。研究发现，中国一线城市政策工具较多但内部协同度不高，地方缺少数字经济发展的区域特色以及总体财税金融措施相对较少。文章基于上述问题，提出针对性的对策建议，助力数字经济高质量发展。

关键词：数字经济；PMC指数模型；政策评价

一、引言

党的二十大报告明确提出要加快数字经济发展的战略部署，将数字经济视作引领经济转型升级与推动创新发展的关键引擎。中国一线城市作为中国数字经济发展的重要支柱与创新中心，拥有独特的数字经济发展潜力。为更有效地发挥政策的调节作用，提升政策的针对性与有效性，文章以北京、上海、广州、深圳的数字经济政策作为研究对象，从每个城市中遴选三项具有代表性的政策文本，采用先定量分析后定性分析的混合研究思路展开评价研究。通过对不同一线城市数字经济政策的比较分析，能够明确各一线城市在数字经济方面的政策工具运用情况和政策规划导向，为其他城市提供借鉴与学习范例，同时助力我国完善数字经济发展体系、提升数字经济发展水平。

二、文献回顾

针对数字经济政策内容的分析，部分学者通过构建“目标—工具”二维政策分析框架，采用内容分析法对数字经济政策分析，进而研究我国政府行政力量的推力与软性环境的保障等^[1-2]。也有学者通过对比分析的方法，分析数字化转型中的短板，结合当地的发展现状和禀赋特征,为当地特色的数字经济发展之路提供建议^[3-4]。

大多数学者对于数字经济政策的量化分析，多采用PMC指数模型，利用文本分析软件提取高频词，构建PMC指数模型进行量化评价，提出数字经济政策存在的问题^[5-6]。也有学者针对我国不同地域的数字经济政策进行量化评价^[7]以及探究我国数字经济政策的演进规律以及数字经济发展的动向轨迹^[8-10]。还有学者针对数字经济政策工具的有效性进行量化研究，研究发现，我国数字经济政策工具存在政策工具内部结构不合理^[11]、对供给型政策工具依赖过多^[12]、省级和市级政策之间的协同性不足^[13]以及我国大类政策工具及其细分类别存在着一定程度的结构失衡等^[14]。

通过回顾以往研究，发现当前我国学者主要采用定性或者定量单一研究思路对数字经济政策进行分析，在研究过程中主要运用PMC指数模型和搭建政策工具分析框架等方法。此外，现有研究大多都是从宏观角度对政策文本进行分析，而对政策文本的具体内容分析较少，研究方法及评价模型仍有广阔的创新余地和发展空间。

三、研究设计

1.政策样本选取

在北大法宝以及各政府官网等，以“数字经济”、“数字化”为关键词进行检索。截至时间为2023年12月31日，剔除相关性不高的政策文本后，再根据政策的时效性和可比性，选取一线城市促进数字经济发展的“条例”、“方案”、“措施”和“规划”等，最终每个城市选取相关度最高的3项政策文件，所选政策文件如表1所示。

表1 数字经济政策筛选样本表

2.政策文本挖掘

将筛选出的12项政策文本整理成数据集，导入NVivo12软件进行词频统计，在词频统计开始前，设置“最小长度”为2，分组设置为同义词，即可把具有相同意思的词进行归类，导出词云图（如图1），可直观的观测到12项数字经济政策文本的重要关注点。

图1 数字经济政策词云图

考虑到所有政策均为数字经济政策，因此需要剔除掉“数字”“经济”等高频词汇，同时也要剔除无实意的高频词汇如“发展”、“支持”和“推动”等，通过手动删除和增减，最后提取出反映数字经济政策主题的高频词汇(如图2)。透过高频词可以看出，我国一线城市数字经济政策主要围绕数据、建设、研发、创新等关键词展开，从不同领域、体系建设、具体措施等方面不断推进，这为数字经济政策评价指标制定提供了重要参考价值。

图2 数字经济政策高频词统计图

四、PMC指数模型构建

1.PMC指数模型测算方法

PMC指数模型（Policy Modeling Consistency Index）是Ruiz Estrada等提出的一种政策评估方法，构建PMC指数模型通常由设置变量、建立多投入产出表、计算PMC指数、绘制PMC曲面图4个部分组成^[15]。与其他研究方法相比，该模型优势在于构建政策模型的变量设置不受限制且可以直观地展现某一具体政策的优势与劣势。不足之处在于目前关于主变量的筛选集中于政策依据、政策目标、政策级别、政策主体、以及政策公开等指标，其他的划分方式较为少见。因此，本文在以往指标设置的基础上，对评价指标进行创新，以微观视角对政策进行分析，具有较强的应用性与有效性。具体步骤如下：

（1）设置变量

通过对所筛选的政策进行文本挖掘，统计出反映政策工具的高频主题词，结合相关文献，进行变量设置。

（2）建立多投入产出表

PMC指数模型各二级变量权重相同，所以二级变量无需排序。在设置完变量后，根据二级变量赋值标准进行打分，若政策符合相关内容则赋值1，反之则赋值0，即变量值服从［0，1］分布，用数学公式表达则为：

2.构建评价指标体系

本文基于一线城市的数字经济政策词频分析结果，综合参照相关文献对于数字经济政策评价的指标，以一种崭新的微观视角构建评价指标体系，设置了9个一级指标和40个二级指标，具体如表2所示。

表2 政策评价指标

3.建立多投入产出表

在构建完模型变量后，多投入产出表需要将 PMC 模型涵盖的所有二级变量统一设定为二进制格式。根据二级指标的含义，赋值为 1或者 0。具体结果如表3。

表3 数字经济政策多投入产出表

4.PMC指数计算

   根据公式（3）和公式（4），对12项数字经济政策进行PMC指数计算，并参照Ruiz Estrada 研究结论，若拥有9个一级变量的某个政策，则各项政策的指标总得分为9分，等级划分标准如表4，PMC指数计算结果如表5所示。

表4 政策等级划分标准

表5 数字经济政策PMC指数表

5.构建PMC曲面图

为了进一步分析不同城市在数字经济政策实施的特点，根据公式（5），分别构建北京市、上海市、广州市和深圳市的政策样本PMC矩阵。具体操作方法为构建每项政策文本的PMC矩阵后，再对3项政策文本的PMC矩阵进行平均加权，得到该城市整体的PMC矩阵，具体结果如表6所示。

表6  一线城市PMC矩阵

在城市整体PMC矩阵结果的基础上，通过绘制城市PMC曲面图可以更直观地展现出各城市政策样本的PMC政策矩阵结果，如图3～图6所示。

图3 北京市PMC曲面图

 

图4 上海市PMC曲面

图5 广州市PMC曲面图

图6 深圳市PMC曲面图

五、政策文本量化评价

由PMC指数计算结果可以得出，本次从一线城市选取的12项数字经济政策文本共获得 1 项优秀，3 项良好，7项及格，1项较差等级。把一级指标的平均值制作成雷达图，能够清晰地展现出一线城市之间数字经济政策的差异情况，具体情况如图7所示。

图7  一线城市数字经济政策均值雷达图

由图7可以看出，在政策倾向方面，北京市数字经济政策平均指数最高，政策覆盖最为全面，其次是广州市，上海市和深圳市涉及范围度相当，但上海市数字经济政策倾向未涉及到保护性质，相比于其他城市覆盖范围不足；在政策执行方面，广州市的平均指数最高，在促进数字经济发展方面政府引导最为充分，充分考虑到了部门的协同治理并开展相关试点作为引导数字经济发展的先导，北京市在开展试点方面较为欠缺，这可能与北京市建设全面建设数字经济标杆城市有关；在政策对象方面，深圳市平均指数最高，政策指向性较为明确，对数字经济发展过程中可能涉及的主体考虑较为全面，北京市的覆盖范围则相对较低，没有涉及到非政府组织；在政策领域方面，四座城市的平均指数差别不大，说明四座城市在制定政策时都综合考虑多种产业的发展；在政策工具方面，北京市平均指数最高，充分发挥了政府以及市场的作用，其他三座城市在工具上略有差异，但整体水平相当；在政策内容方面，广州市和深圳市平均指数相当，上海市平均指数较低，政策内容的涉及不够全面，需要加强涉及内容的广度；在政策治理方面，北京市平均指数最高，不仅注重对内的基础设施，也考虑到了对外交流合作和数字经济的宣传工作，相比之下，上海市政策治理则表现较差，主要体现在对外交流和宣传上的匮乏；在政策保障方面，北京市平均指数最高，采取了多重保障措施以促进数字经济发展，为数字经济发展提供良好环境，其次为广州市，而上海市和深圳市指数水平相当；在政策激励方面，北京市和深圳市平均指数最高，上海市平均指数较低，说明北京市和深圳市比上海市更加注重激励措施以促进数字经济发展。

六、政策文本内容分析

本文遵循先定量后定性的混合研究思路，根据一线城市数字经济政策的PMC指数得分，发现一线城市政策之间差别显著。整体而言，北京市数字经济政策PMC总指数较高，广州市和深圳市相当，上海市数字经济政策PMC总指数偏低。基于各个政策文本的得分情况以及文本内容，比较分析各个城市数字经济政策的优势以及数字经济政策存在的问题。

从北京市颁布的各项数字经济政策来看，北京市在围绕数字经济建设时结合了北京市发展现状，对数字化发展的各方面均提出了相应的政策支撑和发展规划。相比于其他城市，北京市在促进数字经济发展的措施上相对完备，但也存在不足之处，主要体现在：一是对于非政府组织的关注度较少，没有充分调动非政府组织的力量，同时对科研机构的支持力度不够；二是在数字贸易方面还缺少相关的促进措施；三是对于数字化的发展，相关的税收优惠还没有制定，对于数字经济发展的专项基金支持也相对较少。

从上海市颁布的各项数字经济政策来看，政策具有依据充分、目标合理等特点。但和其他城市相比，数字经济政策的制定存在相对缺乏的情况，其他一线城市均颁布了城市专项的数字经济促进条例，而上海市却没有相关数字经济促进条例专项政策，且在政策的工具措施上，力度没有其他城市强劲。因此上海市不仅需要在政策的制定上完善自身数字经济发展，而且在具体措施上也要加强。主要表现在：一是在政策所针对的领域多为服务业，在工业和农业上相对较少；二是对数字平台的建设支持不足；三是缺少与其它地区数字经济交流合作。

从广州市颁布的各项数字经济政策来看，广州市综合考虑了数字化发展过程中涉及的经济、政治、文化等各个领域，政策的导向性较为明确。但和其他城市相比，不足之处主要体现在：一是对数字人才的关注度不够，没有具体促进数字人才的方案；二是相关的标准不够明确，没有具体的数字经济指标；三是缺少数字经济的市场监管，对数字经济发展缺少规范引导。

从深圳市颁布的各项数字经济政策来看，政策不仅充分调动各部门组织的力量，也鼓励社会各种要素参与到数字经济发展中。与其他城市相比，深圳市在数字经济发展政策的实施方面配备了多项保障工具，用以确保政策得以实施。但也存在一些不足之处，主要体现在：一是没有充分发挥市场机制的作用，数字经济市场的自由发挥空间不够；二是在数字贸易上缺少政策支持，没有针对数字贸易提出专项措施；

七、结论与建议

1.结论

总体而言，中国一线城市在数字经济政策的制定与实施方面处于国内领先地位，但内部之间也有较大差距，并且通过研究发现，一线城市在数字经济政策工具实施上也存在着一些共性问题。首先政策工具协同度不够，我国一线城市政策工具较多但内部结构失衡，实施契合度不高，应在追求政策覆盖全面性的基础上，提高数字经济政策工具之间的使用效率，实现跨层级、跨领域的资源共享，处理好全面和创新的关系；其次缺少数字经济发展的区域特色，在出台数字经济发展的总体规划时，大多与中央推行的数字经济发展规划相统一，缺少本地区体制机制的创新，没有立足于本地区的现实需求加强相关建设，针对不同时期出现的新问题，没有及时完善数字化进程中的空白；最后是财税金融措施相对较少，财税金融等资金支持是激励企业研发，提高企业技术研发效率，把企业培育成数字经济标杆企业的重要手段，应增加财税金融工具的使用，把关注度分配到有效率的政策工具上。

2.建议

（1）全面充分地使用政策工具。新型数字产业正处于产业生命周期的早期阶段，在建立良好的营商环境和数字平台的基础上，一方面，通过政府采购等多方面增加外部市场需求，引导社会资本向数字产业倾斜，促进数字产业的快速发展；另一方面，也要加大对数字产业研发的投入力度，提高财税金融工具的使用效率，鼓励企业内部进行技术创新突破和产品迭代升级，提高数字产业的核心竞争力。总之，要综合运用各种政策工具，为新型数字产业的发展创造良好的条件，推动其快速、健康和可持续发展。

（2）推行差异化发展战略。各地区应该立足本区域特色，深入挖掘本地的优势资源和独特文化，找准数字经济发展的切入点和突破口。一方面，可以结合当地的产业基础，推动传统产业数字化转型，提升产业附加值和竞争力；另一方面，要注重培育新兴数字产业，积极引进和扶持具有创新性和发展潜力的数字企业，形成特色鲜明的数字产业集群。此外，还要加强城市间的合作与交流，实现优势互补、协同发展，避免同质化竞争，共同推动区域数字经济的繁荣发展。

（3）培育数字化高端人才。各地区应加大对数字化高端人才的培育力度，建立健全人才培养体系。一方面，要调整学科结构，整合多学科力量，培养复合型人才，解决数字产业人才问题；另一方面，要鼓励企业介入高校人才培养，促进企业与高校合作培养人才，为员工提供数字化技能提升的机会和平台。此外，还应通过优惠政策积极引进国内外优秀的数字化高端人才，打造一支高素质、专业化的数字化高端人才队伍，为地区数字经济的发展提供坚实的人才支撑。

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基金项目：北方工业大学毓秀创新项目资助(2024NCUTYXCX116)。