徐伟  王晓君  山西财经大学会计学院

摘要：2015年年初国家为进一步促进创新型中小企业发展，成立了总规模为400亿元人民币的新兴产业创业投资引导基金，带动社会资本共同解决创新型中小企业融资难等问题。创业投资引导基金作为一种“支持政策扶持性产业的投资体制”，成为培育企业自主创新能力的重要途径。

    为贯彻落实国家经济结构调整和产业结构升级的战略部署，促进河北省产业引导股权投资基金业（以下简称“引导基金”）的健康发展，充分带动社会资金发展实体经济。文章以国务院、国家各部委及各省市地区出台的股权投资基金产业政策文件为研究对象，从中汲取精华，并结合河北省实际，提出制定有关河北省产业引导基金管理办法等政策的建议。

关键词：创业投资引导基金；带动；社会资本；政策支持性产业

    一、创业投资引导基金发展背景和现实意义

    我国创业投资引导基金发展始于2002年，最初经历了五年的探索起步期，2007年后创业投资产业迅速发展，仅1年多的时间里全国新成立政府创业投资引导基金33只，总规模达到200亿人民币。为规范政府引导基金的运作，2008年国家出台了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称《指导意见》），有效指导了引导基金的设立、运作与管理。至此以后，国家各部委与各省市成立政府引导基金有法可依，且在《指导意见》的框架下陆续公布各地的引导基金管理办法，结合各地实际情况制定引导基金运作细则及管理制度。河北省虽未正式出台引导基金管理办法，但于2014年12月17日政府发布了冀政函153号《省级产业引导股权投资基金实施方案》（以下简称《实施方案》），对河北省政府引导基金的具体运作提供了保障性机制。但由于河北省引导基金成立时间尚短，基金运作经验欠缺，《实施方案》制定过程中借鉴国家及先进地区经验，仅涵盖了引导基金共性问题，未能考虑河北省经济特性、产业特性、人才特性等。

   文章以重庆、安徽、山东等8个地区政府引导基金相关政策为研究对象，着力研究以产业基础较好为代表的重庆市引导基金相关政策、以让利于民为代表的山东省引导基金相关政策及灵活变通的安徽省引导基金相关政策。将上述地区的不同制度包括引导基金与社会资本的资金配比、本地区投资比例等一系列管理制度进行对比，从理论层面提出适合河北省实际的相关政策。因笔者实习单位为某省引导基金相关部门，有机会与引导基金直接参与人和私募专家进行座谈，讨论内容包括当前全国及各省引导基金发展现状、发展瓶颈及相关突破点，从实际层面提出解决问题的方式。

    二、创业投资引导基金及其投资运作模式

    创业投资引导基金是政府牵头，按照一定的配比引入社会资本共同组建创业投资子基金，子基金以股权投资方式扶持具有政策性目的的早中期创新型企业的政策性基金。

    （一）创业投资引导基金的特点

    引导基金具有如下几个特点：

    1、引导基金不以营利为目的，是具有政策目的的基金而非商业性基金。

    2、引导基金虽具有政策目的性，但其运作完全按市场化方式进行，与以往通过拨款、贴息等无偿方式运作具有本质上的不同。

    3、引导基金发挥“引导”作用的机制是通过与社会资本共同组建子基金，扶持子基金发展，引导社会资金共同进入创业投资领域。

    （二）创业投资引导基金的本质

    引导基金，本质在于“引导”。

    1、引导社会资本集聚，为发展实体经济增加资本供给。社会资本是个庞大的资金池，分散状态下为实体经济发展作用微乎其微，且资金本身具有逐利性，哪有利益投向哪，就目前来说股市行情较好，资本集聚于股市，未能直接促进实体经济的有效发展。在引导基金的带动下，资本成倍扩大，充足的资本供给可以完成政府一已之力无法完成的工作。

    2、引导资金配置方向，落实国家经济结构调整和产业优化升级的政策。国家经济结构调整和产业优化升级要求以自主创新为支撑，着力发展高新技术、战略性新兴等产业，并运用高新技术改造升级传统工业。高新技术对国民经济的带动作用是巨大的，大力发展高新技术产业，才能在全球化竞争中拥有强大的优势和后劲，也是国家战略性投资的关键一环。

    3、引导资金投资方向，扶持企业发展、解决企业融资难等问题。李克强在《2015年政府工作报告》中指出：“鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资本投入重点项目。”引导基金作为高新技术等企业的投资发起人，有效解决了高新技术等企业、创新型中小企业资金供给问题。

    （三）创业投资引导基金的投资运作模式

     引导基金投资运作模式如下图所示：

    三、河北省引导基金面临的突出问题及解决对策

    （一）主体定位问题

    《指导意见》指出：“引导基金应以独立事业法人的形式设立”。实际上，各地引导基金的运作主体除了独立事业法人之外，有部分引导基金以企业法人形式设立。公司制的引导基金一方面可以避免政府机关参与基金运营和管理，减少政府干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。另一方面按照同股同权原则经营的企业制引导基金，对国有资产的保值增值作用更加明显，对于管理团队的激励与约束机制相对市场化，某些地方已在实行参股激励方式，更有利于专业的市场化引导基金的运作。

    为使引导基金市场化运作，减少行政干预，河北省成立了公司制政府引导基金，并明确了引导基金的定位：引导基金是“自主经营、自负盈亏”的法人，对决策行为及其结果负责。而实际操作中，公司在重大事项决策，如组建创业投资子基金、选择基金管理人等重大问题上没有相应的权限，均需向相关行政部门请示。这不但严重影响公司运营效率，也使公司无法真正承担“对决策行为及其结果负责”的责任，也违背了当初市场化运作的初衷。为此提出以下对策建议：明确相关部门与引导基金公司的职责和权限。相关部门应按照“到位不越位、依法不违法”原则充分发挥监督、指导作用，引导基金公司应严格按照《公司法》相关规定，完善公司组织构架及治理结构，规范管理体系，属于公司经营的事项，由公司自主负责。

    （二）《实施方案》投资运作一刀切

     河北省《实施方案》对不同产业、不同地域、不同企业均按照同一模式以“一刀切”的方式运作。然而，社会资本的逐利性驱使其远离规模效益差高风险的早期中小企业，高新技术中小企业发展得不到支持。再如，农业是低收入行业，在募资方面吸引力不够强，如果达不到《实施方案》要求的引导基金与社会资本1：3的配比，那么引导基金也只能望而却步。为此提出以下对策建议：
    1、分产业实施不同的政策制度，灵活制定不同的配比。例如，投资于特色效益农业和鼓励类小微企业可实行1：1的配比，如此也解决了引导基金募资的难题。

2、河北省着力支持战略性新兴产业的发展，而河北省实际可支持企业中传统产业转型升级及农业项目偏多。那么应本着“特事特办”的原则，尽量完全成对战略性新兴产业的支持。

 3、创新多种引导基金运作模式，单一模式运作不足以应对各种融资需求的企业。比如引导基金直接投资企业。

    （三）社会资本募集难

    募集资金难的主要原因是社会资本追逐利益的本质，政策支持性产业达不到社会资本要求的最低回报。尤其是对中小高新技术企业进行投资时，投资者不仅仅面临投资风险高，而且规模效益低的问题，因此需要政府“有形的手”调控这一“市场失灵”现象。

    首先，对于募资时间来说，目前只是在成立创业投资子基金时募集社会资本，而2015年初成立的国家新兴产业引导基金在设立时就吸引社会资本的进入，开拓了募集社会资本模式变更的先河。母基金层面引入社会资本，可以达到双倍的放大效应。

    其次，《实施方案》对于“让利于民”的政策仅含糊规定了“超额收益可协商适当比例分配给基金管理人”。未明确具体数额，可借鉴山东省省级引导基金，为吸引社会资本的投入，将引导基金收益的20%分配给社会投资人或基金管理人。

    第三，运用税收优惠政策或风险补偿机制扶持创业投资基金发展，尤其支持其对中小高新技术企业的投资。减轻税赋不仅能够一定程度上解决募资难的问题，同时也使社会资金更加关注政策支持性产业。

    最后，与基金管理公司的合作，基金管理公司有着丰富的从业经验，也拥有丰富的社会资金来源渠道，引导基金尤其是成立初期的引导基金依靠基金管理公司可实现资源共享。

    （四）二线城市缺乏一流专业人才

    引导基金公司缺乏股权投资经验丰富的专业人才，这是制约引导基金发展的关键因素之一。引导基金自身性质决定其是一项要求高、任务大、责任重的工作，为提高效率、防范风险，人才培养的问题不得不重视。短期内引导基金公司可以聘请一线城市基金管理公司以顾问的形式提供服务，解决引导基金燃眉之急。长期来讲，引导公司在无法吸引一线城市专业人才任职的情况下，现任人员的专业培训及实战经验是引导公司培养人才的最佳途径，为引导基金公司发展壮大储备后续人才，可与高院对接，在校期间培养实务型专业人才。

    （五）绩效考核问题

    不仅是河北省，许多刚刚成立的政府引导基金都存在绩效考核指标不明确的问题。经营性指标是一方面，政策性指标是另一方面。建议分阶段设立不同的绩效考核指标内容或调整指标权重。近期内主要考核带动社会资金的规模效应及政策支持性产业的扶持情况、重点扶持产业比率等指标。长期来看，投资项目的退出情况、被投资企业销售增长等经营性指标也将是重点考核的因素。

参考文献：

[1]国家发改委、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理局. 创业投资企业管理暂行办法，2005

[2]中华人民共和国国务院. 国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年），2006

[3]国家发改委、财政部、商务部. 关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见，2008

[4]重庆市发改委. 重庆市产业引导股权投资基金管理暂行办法，2014

[5]北京市海淀区人民政府. 北京市海淀区创业投资引导基金管理暂行办法，2006

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[9]李洪江. 政府导向型创业投资引导基金绩效评价指标体系研究[J]. 科技管理研究，2010（15）：45-49