王可欣

（广东佛陶集团股份有限公司，广东 佛山  528000）

摘要：国有企业作为市场的经营主体，与民营企业在参与市场竞争、推动国家经济发展等方面承担着同样的角色和任务。但长期以来，国有企业在经营管理中常常难以与民营企业“混为一谈”，比如常被诟病“决策流程偏长”“决策限制较多”“审批程序灵活性不足”等，与其他市场主体相比存在一定差异。为推动国有企业真正成为合格的市场主体，发挥更重要的地位和作用，党中央高度重视国有企业改革工作，先后提出了混合所有制改革、法人治理结构改革、两类公司改革和三项制度改革等一系列重要改革举措和方向思路。然而从实际效果来看，部分改革举措的推进成效尚未达到预期。基于此，本文立足国有企业改革实践，深入分析历次改革的方式与成效，探究改革推进中存在的问题及原因，进而提出合理的改革建议。同时，重点围绕进一步深化国有资本运营公司改革、优化国有资本布局结构、完善国有资产监管等方面展开研究，力求为国资监管部门和改革实践者提供有益的参考。

关键词：国企改革；发展历程；模式建议

代理人危机源于现代企业制度中所有权和管理权的分离，企业所有者和管理者由于信息不对称，且各自追求的目标存在差异，管理者可能为追求个人利益而出现逆向选择、道德风险等短期行为，从而导致企业管理失灵。随着企业从人合性到资合性发展，代理人危机逐渐凸显。为应对这一问题，则需要不断完善监管机制。例如，2024年7月1日施行的新《中华人民共和国公司法》第六十九条规定，股份有限公司需设置审计委员会等专业委员会；《中华人民共和国证券法》要求上市公司必须聘任独立董事，以维护小股东权益等。在多重约束的共同作用下，资合性企业的代理人危机得到一定的遏制，且随着代理理论研究的不断深入，这一问题有望得到更有效地解决。

一、国有企业改革背景

与所有权和管理权相分离的企业相比，国有企业的情况更为特殊。由于国有企业的所有人不是某单一主体，其所有权属于全体人民，因此，与资合性较强的股份公司相比，为防范道德风险和逆向选择可能导致的国有资产流失，代表国家意志的国有资产监督管理机构额外制定了多项制度要求，其中最具有代表性的是“三重一大”决策制度。“三重一大”制度是指国有企业在重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等方面，必须经集体讨论作出决定^[1]。这意味着，当国有企业遇到重大问题时，必须通过会议讨论决策，董事长、总经理个人无权单独决策。尽管各地对“三重一大”决策范围的界定存在差异、看法不一，但总体而言，“三重一大”制度涵盖的职权范围比《中华人民共和国公司法》所规定董事会、经理职权要广。

此外，企业的党组织还需对企业重大事项进行前置研究讨论，同时还有外派审计专员、外部董事等制度，从不同维度对决策过程进行监督，但也在一定程度上影响了决策的效率。党中央持续推进深化国有企业改革，旨在不断提高国有企业的经营效率。但从历次改革的效果来看，由于国有企业的特殊性，上述制度层面的限制未能有效突破，导致国有企业的生产力未能充分释放，难以成为真正合格的市场主体。

二、历次国有企业改革

党的十八届三中全会提出深化国有企业改革以来，国企改革不断探索新路径，核心目标是实现政企分开、激发企业活力，推动国有企业成为真正合格的市场主体。从以下几个主要改革举措的实践情况进行分析：

1.混合所有制改革

发展混合所有制经济是深化国有企业改革的重要举措，其核心是通过国有资本与非国有资本的融合，充分发挥国有资本和非国有资本的优势，推动国有企业经营机制转变。民营企业对资本收益的追求，客观上会促使国有企业管理者调整原有的企业管理模式。从实践来看，在混合所有制改革的推动下，我们看到一些混改成效较好的案例，如中国联通、广汽集团等，但也存在不少推进困难或效果不佳的情况。陈智豪等（2023）尝试采用股东资源禀赋理论分析混改成功与否的原因，其认为两类资本之所以能够成功合作，基础在于彼此存在资源互补的需求^[2]。但是由于国有企业存在较多制度性约束或限制，民营企业在与国有企业合作中，往往会提出更多的诉求，当国有企业难以满足这些诉求时，混改就容易走向失败。‌

2.法人治理结构改革

法人治理结构改革是深化国有企业改革的关键环节。国务院办公厅印发的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号），为这一改革提供了重要指引，主要解决部分国有企业法人治理结构不完善，董事会作用发挥不充分或形同虚设等问题。

法人治理结构改革重点在于理顺出资人、董事会、经理层之间的资本授权经营关系，推动国资监管从“管资产”向“管资本”转变，同时强化党组织的领导作用和监事会或审计委员会的监督职能，构建“五位一体”的企业监管体系。具体通过制定权责清单、引入外部董事等方式完善企业管理。在整个法人治理结构改革过程中，职业经理人制度是最重要的突破，通过有序实现市场化薪酬和中长期激励的方式，进一步激发企业经营层活力。

但在实践中，这种制度设计也存在一些问题。国有企业党组织和董事会成员由组织程序任命，经营层成员可由市场化选聘，导致经理层薪酬可能远高于组织任命的成员。由于集体决策制度的存在，企业业绩由全体班子成员共同承担（党组织成员、董事会成员均参与决策投票，承担同等决策失败风险），但薪酬激励却更多地倾向于由市场化选聘、分管业务的副总经理，容易引发其他班子成员的不公平感。此外，董事长承担着更大的决策风险，但其薪酬受限于相关规定，可能出现“薪酬倒挂”的现象。久而久之，企业薪酬分配往往趋向平均化，即“一碗水端平”，以减少因分配不均造成的内部矛盾，导致职业经理人制度的激励作用难以充分发挥。

3.两类公司改革

国有资本投资公司、国有资本运营公司（以下简称 “两类公司”）改革，是推动国资监管从“管资产”为主向“管资本”为主转变的重要举措。2015年11月，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国办发〔2015〕63号），明确了两类公司的具体组建路径；2018年，《关于推进国有资本投资公司、运营公司试点的实施意见》（国办发〔2018〕23号）进一步对两类公司的功能定位、治理结构、运营模式等提出指导意见；随后出台的两类公司授权清单，清晰传递出对两类公司赋能的监管导向。

两类公司的设立，实质上是形成了若干专业化的国有资本管理主体，如同“小型国资委”，一定程度上削弱了国资监管机构与国有企业之间的委托代理关系。国资监管机构更多聚焦于把握国有资本的整体流向，将具体事务授权给两类公司执行，由这些专业主体直接管理下属企业，这一定程度上缓解了国资监管机构因机构编制受限、人力不足而导致的监管不到位的问题。

但从实践来看，所谓的“从管资产向管资本转变”，更多地仅体现在国资委将部分关键职责下放一级集团公司，但国资监管的实质仍偏向“管资产”。两类公司平台下属的国有企业依然处于较强的监管环境中，“三重一大”集体决策、追责问责等机制依然存在，导致国有企业在决策效率上依然难以和民营企业相比，面对市场变化时难以快速反应和决策。

4.三项制度改革

劳动、人事、分配三项制度改革是国企改革的重要内容。2021年起，三项制度改革作为全面深化国有企业改革的“重头戏”开展试点，通过市场化选聘、创新选人用人机制、实施中长期激励等方式，着力激发企业活力^[4]。

但目前三项制度改革仍处于试点阶段，未能全面铺开，核心原因在于三项制度改革涉及员工的切身利益，其所涉及的劳动、人事和分配，无一不和员工最核心的利益息息相关，因此，反而容易变为改革的阻力。与民营企业不同的是，国有企业在改革过程中需要兼顾社会就业和社会稳定等问题，国企员工对改革的诉求表达渠道更为多元。民营企业员工主要通过劳动仲裁维权，而国企员工在对改革措施不满时，还可通过向纪检部门举报、向信访部门上访、向国资监管机构投诉等方式反映问题，这使得改革面临的阻力更大、成本更高，影响了改革的推进成效。

三、淡马锡模式——减少委托关系

我国国有企业改革始终在探索中推进，改革方向始终围绕激发企业活力、推动企业成为真正市场主体为核心目标，并实施了一系列改革举措。从实践成效来看，改革取得了显著进展，国有企业的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力均得到了有效提升。但客观而言，现阶段的国有企业与真正意义上的市场主体相比仍有差距。无论是混合所有制改革、法人治理改革，还是三项制度改革，都尚未触及其最核心的体制机制问题，国有企业在一定程度上仍带有较强的行政属性，依旧是“政府的企业”。

近年来，不断有学者关注到新加坡国有企业的淡马锡模式（周建军2023、王海等2023、潘泽清2022、杨永胜2022、姚云贵等2022），其运营模式具有一定参考价值，本文不再详细展开^[3]。从核心特征来看，淡马锡的定位是国有资本运营主体，通过对外投资实现对金融、交通运输、通讯等多个行业的布局和掌控。新加坡政府对淡马锡及其联营企业保持“一臂之距”的监管原则，赋予淡马锡及其投资的联营企业充分的自主经营权，淡马锡则严格按照公司章程和投资比例对联营企业实施管控。这种模式在委托代理关系上实现了有效的切割——淡马锡不直接或完全控制其投资的实体企业，也不代表新加坡政府行使行政职能。

需要注意的是，我国国情与新加坡存在显著差异，国有企业承担的使命和任务更为多元。新加坡法律奖惩体系严明，政府对国有企业的直接监管相对较少，而我国国有企业在国防、民生、安全等关键领域肩负重要职责，且需承担大量社会效益任务，若仅依靠股权链条进行管理，难以确保联营企业落实社会效益高但经济效益低的工作任务。因此，在两类公司改革中，我国在借鉴淡马锡模式的基础上，不仅提出了国有资本运营公司这类平台型企业，还创新性地提出了国有资本投资公司的概念，以适应我国实际需求。

国有资本投资公司与国有资本运营公司的功能定位既相近又有区别。根据《关于推进国有资本投资公司、运营公司试点的实施意见》（国办发〔2018〕23号）精神，国有资本投资公司以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等方式，发挥投资引导和结构调整作用；国有资本运营公司以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资等方式盘活国有资产存量。简言之，国有资本投资公司是侧重战略性控股的投资型平台，国有资本运营公司则以财务性参股投资为主。上文所提到的新加坡淡马锡，其功能定位与我国国有资本运营公司更为接近，但其投资领域更广泛，涵盖了我国两类公司的业务范围。而我国国有资本投资公司的投资范围严格服务于国家战略布局，且以控股为主，这是与国有资本运营公司的核心区别。

两类公司改革借鉴了淡马锡模式的成功经验，我国国有企业改革也因地制宜地区分了国有资本投资公司和国有资本运营两种公司类型，赋予了国有企业更精准的职能定位^[5]。但从目前改革成效来看，尚未能明确判断是否达到预期目标。两类公司改革中，国务院国资委选取了国投、中粮集团、诚通集团、中国国新等企业作为首批试点单位，后续逐步将试点范围扩大到地方国有企业。不过，目前尚未形成可复制、可推广的成熟操作路径，也未出现具有标杆意义的国有资本投资公司或国有资本运营公司案例。

四、政策建议

    历次深化国有企业改革，均针对特定的问题精准发力，核心方向始终是推动国有企业成为真正的市场主体、激发核心竞争力。但从实际情况看，国有企业仍比民营企业面临更多约束和限制，企业活力尚未完全释放。因此，在坚定不移推进全面深化国有企业改革的前提下，需对症下药地调整改革方向，才能真正释放国有企业的活力和竞争力。

    1.混合所有制改革应推动员工与企业形成利益共同体

结合混合所有制改革破解国有企业的代理问题，需将代理理论和另外一个著名的理论——“公地的悲剧”联合起来。长期以来，国有企业作为法人主体，其财产边界受法律保护，社会层面并未将其视为“公地”。由于资产既不属于员工个人，也不属于国资监管机构工作人员，客观上形成了 “公地” 属性，导致决策难以真正贴合企业长远发展。

想要破除“公地的悲剧”，其中一个有效路径是推行员工持股，鼓励国有企业领导层出资认购部分股权，使企业负责人在守护自身财产的同时推动企业发展，培育真正的企业家精神。从实践来看，不少成功企业通过管理层并购获得国有企业控制权后逐步发展壮大并实现上市，核心原因在于管理层拥有完整管理权，需为自身决策负责、对自有资产监督，从而破解了 “公地悲剧” 与代理困境，有效推动企业发展。​

在混合所有制改革中，可探索管理层并购与国有股权保留相结合的模式，由双方股东共享企业发展成果。国有股东依据章程实施必要且适度的监督，减少对企业经营的直接约束，为企业发展松绑。

2.法人治理结构改革需扩大市场化范围，优化“三会一层”人员管理机制

法人治理结构改革的核心是解决国有企业（尤其是竞争类企业）“中枢大脑”的产生机制、成员组成、职责分工及收益分配等问题。但要使得法人治理结构改革得到实效，其关键前提是实现企业与政府的实质性分离。

例如，决策层的董事会成员不应由组织任命的公务员担任，需彻底切断企业岗位与公务员身份的转换通道。若决策者轮换频繁，易导致短期行为；若决策时过度担忧后续问责，会束缚决策行动力；若决策者缺乏决断力，即使经理层推行市场化的职业经理人制度，也难以推动企业高效参与竞争。

当代社会倡导的企业家精神，要求企业家与企业深度捆绑。因此，完善法人治理结构改革，除了下放监管权限、明确国有企业“三会一层”职责外，还需强化作为决策层的董事会和经理层成员与企业之间的依附性 —— 非独立董事应与经理层一样采用市场化选聘方式（外部董事可除外），以降低政企之间的关联度；通过绩效考核和聘用解聘等动态机制监管负责人经营情况，而非单纯依赖追责问责。

与之相对，企业党组织成员、纪检审计等监督部门成员应当采用组织任命方式，并加强干部轮岗交流，防止监督管理内部化，同时体现党管企业这一重要原则。另外，组织任命成员绩效与薪酬由政府相关部门核定，与企业内部薪酬考核体系相区分，避免 “一碗水端平” 现象。

3.三项制度改革需坚定推进，有效化解改革阻力

相较于前几项改革，三项制度改革方向最为明确但阻力最大。部分国有企业存在“大企业病”，企业内部人员冗余，关系复杂，个别员工人浮于事，效率低下。三项制度改革对这类企业而言，相当于“壮士断腕、刮骨疗毒”。由于改革涉及员工切身利益，推进过程中阻力较大，导致改革难以完全落地。

推进三项制度改革，需改革者坚定决心，反复宣贯，使改革精神植根员工内心。要加强与员工的思想沟通，改变员工吃“大锅饭”的思维，在合规合法、公平公正的前提下推进改革，防止寻租行为，使员工认识到改革的严肃性与必要性，是“真刀真枪”的改革，而不是“走过场”的形式主义。改革必然伴随阵痛，但不能因阵痛而停滞。20世纪90年代我国进行过一次大规模的国企改革，虽有大量员工下岗，但也培育和造就了一批新一代民营企业家。当前改革中，需兼顾人文关怀，通过完善社会保障、开展技能培训、拓宽再就业渠道等方式为中老年员工提供支持，维护社会稳定。

4.进一步深化两类公司改革，明确功能定位与实施路径

前三项建议聚焦于推动国有企业成为市场主体，但这类改革阻力较大，短期内难以一步到位，有可能出现“半吊子”的尴尬局面。两类公司改革反倒是可作为重要补充路径 ——借鉴淡马锡模式，构建与实体企业不同的资本管理主体。淡马锡作为类似 “小型国资委” 的机构，对所投资企业的管控严格依据投资约定和公司章程，保持 “一臂之距”。

两类公司改革提出了国有资本投资公司和国有资本运营公司两种类别，但并未指出哪个行业适合投资或运营公司。而我国国有企业目前分为公益类和竞争类两类，现阶段国有企业要借鉴的，不是淡马锡的某一个方面的具体做法，而是这样模式下的一个管理框架，进一步明确两类公司与不同类型国企的匹配关系^[6]。公益类国有企业承担公共服务职能，应保持国有全资或绝对控股，聚焦提升公共服务质量，可通过资产证券化盘活资源，但核心是保障公益性目标实现。相较于能够明确定位的公益性企业来说，竞争类国有企业则一直未能赋予清晰的功能定位，更像是一个矛盾体的存在——其盈利性要求竞争类企业必须具备灵敏的市场反应能力，但国有企业现行决策机制难以满足快速响应市场的需求。因此，可将竞争类企业集团逐步转型为国有资本运营公司，下属的投资企业通过混合所有制改革的形式改革成为参股联营企业，由参股企业按照公司章程自主运作，在最贴近炮火声的市场上迅速作出决策。同时，联营企业需明确资本边界：国有股权部分通过国有资本运营公司对其管控，重点监测投资收益、企业运行情况等，对于不符合预期的投资通过章程约定和法律程序退出。通过企业上市、管理层持股等方式降低股权集中度，减少国有股东对经营管理的直接参与，推动国资监管真正实现从 “管资产” 向 “管资本” 转变。

五、结语

综上所述，国有企业改革是一项系统性、深层次的工程，其核心始终围绕着破除体制机制障碍、激发企业内生动力与市场活力展开。从推动混合所有制改革以构建员工与企业的利益共同体，到优化法人治理结构以实现政企实质性分离；从坚定推进三项制度改革以破解 “大企业病”，再到通过两类公司改革明确功能定位、推动国资监管从 “管资产” 向 “管资本” 转变，每一项举措都是针对国有企业发展中的具体问题精准施策，旨在让国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的市场主体。​

改革之路从来不是一帆风顺的，过程中难免面临利益调整的阻力、机制转换的阵痛以及实践探索的挑战。但只要始终坚持市场化改革方向，在实践中不断完善改革路径，兼顾公平与效率、活力与规范、发展与稳定，国有企业必将以更具活力的姿态，在激烈的市场竞争中锤炼出更强的核心竞争力，既守住国有资产保值增值的底线，又为国家经济高质量发展注入持续动力，最终实现经济效益与社会效益的统一，为中国特色社会主义市场经济的繁荣发展贡献重要力量。

参考文献：

[1]中国共产党中央纪律检查委员会. 中国共产党第十四届中央纪律检查委员会第六次

全体会议公报[R].北京,1996.

[2]陈智豪,杨明晖,陈少铭.股东资源互补性对混合所有制改革路径及效果的影响——  

基于佛山市三家国有企业的案例分析[J].财会通讯,2023(8):83-90.

[3]周建军.新加坡国有企业治理：“淡马锡模式”再考察[J].经济社会体制比较，2023(4):158-167.

[4]人民网.三项制度改革进一步走深走实 国有企业活力动力明显增强[EB/OL].

2022-03-31.http://finance.people.com.cn/n1/2022/0331/c1004-32389219.html.

[5] 汪海,马燕坤.新加坡淡马锡国有资本投资运营新近实践及对我国的启示[J].中国经

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[6]潘泽清.完善国有资本投资运营公司治理结构的建议——基于对淡马锡模式的分析

[J].财政科学,2022(12):66-75.

[7]姚云贵,吴崇伯.新加坡国有企业改革及其对中国的启示[J].广西社会科学,2022(5):49-60.

[8]周晶.厘清国有资本投资公司定位和模式[J].企业管理,2023(3):54-56.